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Fevereiro 2008
Desconstruir mitos para construir a alternativa: o contributo de Ha-Joon Chang Ricardo Paes Mamede * Ha-Joon Chang é um dos mais notáveis e eficazes economistas de combate da actualidade. Especialista em questões de desenvolvimento, Chang é autor/editor de várias obras de referência – como Financial Liberalisation and the Asian Crisis (2001), Kicking Away the Ladder (2002), Globalization, Economic Development and The Role of the State (2003), Reclaiming Development (2004), The East Asian Development Experience (2005), entre muitas outras – através das quais contribuiu para questionar algumas ideias feitas sobre problemas económicos contemporâneos. Este texto é baseado numa sequência de ‘posts’
publicados no blog Ladrões
de Bicicletas, Dezembro de 2007. No seu último livro, Bad
Samaritans (2006), Ha-Joon Chang sintetiza
alguns dos principais resultados das suas investigações e reflexões, dando
origem a uma obra que está condenada a tornar-se referência nos debates sobre
a globalização, o neoliberalismo e a estratégias de desenvolvimento
económico. O seu método é eficaz:
começa por recorrer à história para desconstruir os mitos dominantes sobre as
origens da globalização contemporânea e sobre os processos que conduziram ao
desenvolvimento das economias que hoje são as mais ricas do planeta – mitos
esses que têm sido fundamentais para difundir a ideia de que não há
alternativa à globalização neoliberal; de seguida discute em termos teóricos
(sempre suportado com exemplos elucidativos) cada um dos elementos da receita
neoliberal para o desenvolvimento dos países; por fim, depois de desfeitos os
mitos e de desmascarada a fragilidade dos argumentos teóricos, Chang mostra
como o desenvolvimento económico a nível global exige uma alteração profunda
das regras que dominam o sistema económico internacional. Este texto revisita
alguns dos principais argumentos de Chang, explanados de forma clara e
sintética em Bad Samaritans. O MITO DA RECEITA
NEOLIBERAL COMO VIA ÚNICA PARA O DESENVOLVIMENTO A ortodoxia económica
neoliberal promove a ideia de que o desenvolvimento só é possível adoptando
um conjunto de medidas que incluem: a privatização de empresas públicas, a
manutenção de baixos níveis de inflação, a redução da administração pública,
o equilíbrio orçamental, a liberalização do comércio, a desregulamentação do
investimento estrangeiro, a desregulamentação dos mercados de capitais, a
convertibilidade total das moedas, a privatização do sistema de pensões,
entre outras. Por outras palavras,
defende-se que a integração completa na economia internacional, sem
interferências por parte do Estado, é o caminho que melhor garante o sucesso
económico das nações. Para sustentar as suas
teses, os teóricos do neoliberalismo recorrem sistematicamente à história,
argumentando que (i) as nações mais ricas são aquelas que mais cedo abraçaram
as ideias liberais, (ii) as tentativas de promover o desenvolvimento
económico através do proteccionismo e do intervencionismo estatal falharam
redondamente e (iii) a adesão da generalidade dos países do mundo ao processo
de globalização contemporâneo resulta do reconhecimento generalizado da validade
dos primeiros dois argumentos. Acontece que tais
ideias são essencialmente falsas. Praticamente todos os actuais países ricos,
de uma forma ou de outra, recorreram a diferentes formas de proteccionismo e
intervencionismo para desenvolver as suas economias – e só aderiram aos
princípios liberais (os que o fizeram) depois de a sua supremacia industrial
estar assegurada. Os períodos de maior crescimento económico a nível nacional
e internacional estão sistematicamente associados a períodos em que as políticas
públicas de apoio ao desenvolvimento foram mais intensas. E, na maioria dos
casos, os países que abandonaram as estratégias intervencionistas de
desenvolvimento fizeram-no principalmente por imposição externa do que por
opção própria. O MITO DO GLORIOSO ‘LAISSEZ-FAIRE’ VITORIANO No imaginário
neoliberal, a Inglaterra teria adoptado desde o século XVII uma política de
comércio livre, sendo essa decisão a fonte da sua ascensão a grande potência
económica mundial. A superioridade da opção inglesa ter‑se‑ia
tornado tão óbvia que outros países teriam seguido as suas pegadas no século
XIX, dando origem a um período de grande prosperidade baseado no laissez-faire, que perdurou até à 1ª Guerra Mundial. Depois da
guerra, muitos países caíram na tentação do proteccionismo, conduzindo à
contracção e à instabilidade da economia mundial, as quais estão na origem do
desastre que foi a 2ª Guerra Mundial. Assim reza a história neoliberal da
globalização. Na verdade, o livre
comércio só foi adoptado em Inglaterra em meados do século XIX (quando esta
era já a nação mais industrializada do mundo) e a hegemonia britânica entre
1870 e 1913 foi conseguida mais à custa da força militar do que das forças de
mercado (exemplo máximo disto são as Guerras do Ópio, a forma encontrada pela
potência imperial para combater o déficit comercial com a China). Quando a dinastia
Tudor, que governou a Inglaterra ao longo do século XVI, chegou ao poder, a
Inglaterra não era ainda a potência imperial que viria a ser. Os principais
focos de industrialização encontravam-se então nos Países Baixos, que
dominavam a produção têxtil na Europa. No entanto, no final da era Tudor (em
inícios do século XVII) a Inglaterra encontrava-se já a caminho de uma
industrialização acelerada. Tal transformação é indissociável
da estratégia de promoção da indústria nacional prosseguida pelos Tudor. Uma
estratégia baseada na atribuição de subsídios à produção, na distribuição de
direitos de monopólio, no apoio à espionagem industrial, em impostos
alfandegários e noutras políticas do reino. Estas e outras formas de
intervencionismo (taxas reduzidas para a importação de matérias-primas,
estímulo à produção primária nas colónias, etc.) seriam uma constante ao
longo dos séculos seguintes, contribuindo de forma determinante para o
advento da 1ª Revolução Industrial, na segunda metade do século XVIII. O comércio livre só
veio a ser uma realidade em Inglaterra oito décadas após a publicação em 1776
de A Riqueza das Nações, de Adam Smith
– respectivamente, a bíblia e o profeta do liberalismo económico. Ou seja,
tal como noutros casos posteriores, a adesão ao livre-câmbio só se deu quando
a superioridade industrial inglesa era já indiscutível. Para mais, a abolição
das Corn Laws em 1846 (que marca a adesão da potência imperial aos princípios
do comércio livre) não foi apenas uma forma de reduzir o preço dos alimentos
em Inglaterra – foi também um modo de incentivar os países do continente
europeu a empregarem os seus recursos na produção de matérias-primas
(procurando assim adiar a aposta destes países na indústria). Neste período, tirando
a Grã-Bretanha, a generalidade dos países que aderiram ao comércio livre eram
países mais fracos (as únicas excepções são a Holanda e a Suíça), os quais
foram forçados a prosseguir tais políticas através de regras coloniais ou de
tratados desiguais. E o desempenho económico destes países no período em
causa foi tudo menos brilhante. Ao mesmo tempo que
impunham o comércio livre às nações mais fracas, os países ricos mantinham
elevadas taxas aduaneiras. À custa disto, países como os EUA e a Alemanha
conseguiram desenvolver as suas indústrias, acabando por ultrapassar a
Grã-Bretanha em poder económico. O que leva este último país a abandonar o
comércio livre em 1932 é precisamente a constatação do sucesso do recurso ao
proteccionismo por outros países industrializados. Em suma, não foi a
adesão ao liberalismo que tornou a Inglaterra próspera, mas precisamente o
contrário. E para se tornar uma potência industrial, a Inglaterra, tal como
muitos países depois dela, não dispensou a intervenção do Estado. EUA, CAMPEÕES DA VIA
INTERVENCIONISTA E PROTECCIONISTA PARA O DESENVOLVIMENTO Em 1791, Alexander
Hamilton, o primeiro Secretário do Tesouro dos EUA, apresentou ao Congresso o
Report on the Subject of Manufactures,
onde apresentava o seu programa para o desenvolvimento da indústria
americana. Esta foi a primeira vez que a expressão ‘indústria nascente’ foi
utilizada, para defender a necessidade de recorrer a medidas proteccionistas
com vista à promoção da indústria nacional (opondo‑se assim às
posições do recentemente falecido Adam Smith, à época o mais famoso
economista do mundo). No seu relatório,
Hamilton defendia medidas como: taxas aduaneiras proteccionistas, proibição
de importações, subsídios, proibição de exportação de matérias-primas cruciais,
liberalização da importação e redução de taxas alfandegárias sobre bens
intermédios, prémios e patentes para as invenções, regulação de standards, desenvolvimento de infra‑estruturas de
transportes. O relatório de Hamilton
constituiu a principal referência da política económica americana até ao fim
da 2ª Guerra Mundial. Só no pós-guerra, quando a sua supremacia industrial
estava estabelecida, é que os EUA liberalizaram o comércio e se tornaram
grandes defensores do comércio livre. Mesmo assim, os EUA nunca praticaram o
comércio livre ao nível da Inglaterra de finais do século XIX (e.g., 50 a 70%
das despesas com I&D realizadas nos EUA entre meados da década de 1950 e
meados da década de 1990 foram subsidiadas pelo governo federal – o que se
revelou crucial para a liderança americana em sectores como os computadores,
os semicondutores, as biotecnologias, a internet e a indústria aeroespacial). Como é que o
neoliberalismo pode argumentar que o comércio livre está na origem do sucesso
dos países ricos, quando a adesão destes aos princípios do livre-câmbio só
aconteceu depois de eles serem ricos? O MITO DO FALHANÇO DAS
ESTRATÉGIAS DESENVOLVIMENTISTAS NO 3º MUNDO Na retórica habitual
das organizações internacionais que assumem o papel de guardiãs da globalização
neoliberal – FMI, Banco Mundial e OMC – e de muitos manuais de Economia, a
adesão dos países em desenvolvimento ao processo de globalização
contemporâneo é uma consequência do insucesso das estratégias de
desenvolvimento nacionalistas adoptadas durante as décadas de 1960 e 1970 em
vários países (principalmente da América Latina e de África). No entanto, esta ideia
é dificilmente suportada pela história. Mais do que uma opção nacional, a
adesão às receitas neoliberais pelos países em desenvolvimento resultou da
imposição do FMI e do Banco Mundial, cuja interferência na condução das
políticas públicas se intensificou após a Crise da Dívida de 1982. Confrontados com a
necessidade de financiar as suas dívidas (num contexto de crise económica
mundial e de subida das taxas de juro), os países em desenvolvimento tiveram
de aceitar as várias condições impostas pelo FMI e pelo BM para a concessão
de empréstimos – condições essas que foram muito além do que seria
estritamente necessário para a gestão da balança de pagamentos. Tais
condições incluíam: fortes restrições aos déficits orçamentais, privatização
de empresas públicas, redução da administração pública, liberalização do
comércio, desregulamentação do investimento estrangeiro, desregulamentação
dos mercados de capitais, convertibilidade total das moedas, etc. A adopção de tais
políticas de cariz neoliberal teve como consequência um aumento da
desigualdade e da instabilidade, mas o crescimento económico reduziu-se
significativamente. Nas décadas de 1960 e 1970, quando as estratégias
proteccionistas e intervencionistas foram largamente prosseguidas nos países
em desenvolvimento, o crescimento destas economias foi em média de 3% por
ano, muito superior aos 1–1,5% verificados desde então. Contrariamente ao que é
sugerido, não foi o mau desempenho das estratégias nacionalistas de
desenvolvimento que conduziu à adesão dos países do 3º Mundo à globalização
neoliberal. A liberalização foi (e ainda é) imposta a partir de fora – e os
bons resultados estão longe de estar garantidos. Pelo contrário, segundo
Chang, as regras impostas aos países do Sul são a receita para a persistência
do subdesenvolvimento em vastas regiões do mundo. O MITO DA ADESÃO DOS
PAÍSES ASIÁTICOS À GLOBALIZAÇÃO NEOLIBERAL O sucesso do crescimento
económico em vários países asiáticos – numa primeira fase, a Coreia do Sul,
Taiwan, Singapura e Hong Kong; numa segunda fase, a Malásia, a Indonésia, a
Tailândia e Filipinas; mais recentemente, a China e a Índia – constitui uma
das maiores esperanças para aqueles países que vivem desde há décadas presos
em círculos viciosos de pobreza e subdesenvolvimento. Durante vários anos, os
defensores da globalização neoliberal procuraram apresentar estes casos de
sucesso como demonstrações da superioridade da abertura ao comércio e ao
investimento internacionais enquanto estratégias de desenvolvimento – em
contraste com a tentativa de promover o desenvolvimento com base na
substituição de importações e na tentativa de criação ‘artificial’ de uma
indústria nacional (seguida em vários países da América Latina e de África). Nascido e crescido na
Coreia do Sul, Ha-Joon Chang sabe como poucos que o sucesso económico do seu
país não se explica por uma suposta adesão a estratégias neoliberais de
desenvolvimento. Pelo contrário, o crescimento da Coreia do Sul é
indissociável de um conjunto de medidas de natureza intervencionista, que
incluem: o apoio ao desenvolvimento de certos sectores (seleccionados pelo
governo, com ou sem a colaboração do sector privado) através da protecção
aduaneira, de subsídios e de outros apoios estatais às empresas nacionais
(e.g., informação sobre mercados externos), até que estas estivessem em
condições de competir no mercado internacional; o controlo total do sistema
bancário (e, através dele, do sistema de crédito) pelo Estado; a condução de
grandes projectos por empresas públicas; a nacionalização de empresas
privadas sempre que estas se revelavam incapazes de boa gestão (tipicamente
seguida de reprivatização, mas nem sempre); o controlo cambial (com vista a
gerir as divisas necessárias à importação de bens intermédios); forte
controlo do investimento estrangeiro, com grande selectividade dos
investimentos aprovados; uma atitude laxista face à propriedade intelectual;
o investimento público generalizado em educação. Esta mistura de
incentivos de mercado e de direcção estatal está longe de ser uma excepção
coreana. Com maior ênfase nuns elementos e menor noutros, todos os países
asiáticos acima referidos (com a excepção de Hong Kong – a ex-colónia inglesa
manteve-se impecavelmente liberal até ao fim) adoptaram o tipo de estratégias
listadas para o caso coreano. Em suma, a tentativa de
apresentar o desenvolvimento asiático como exemplo da superioridade da via
neoliberal para o desenvolvimento simplesmente não pega. PORQUE É QUE O COMÉRCIO
LIVRE SÓ É BOM PARA ALGUNS? Os economistas
neoliberais afirmam que todos os países ganham com a especialização
internacional associada à liberalização do comércio. Segundo a linha habitual
de argumentação, a liberalização leva as economias a empregar os recursos
produtivos disponíveis nas actividades em que podem ser mais eficientemente
utilizados. Para além disso, defende-se que a maior exposição à concorrência
cria um incentivo a aumentos de produtividade. Como resultado da maior
eficiência assim obtida e da redução das taxas alfandegárias, os consumidores
têm acesso a produtos a preços mais baixos. Esta linha de
argumentação padece de três problemas fundamentais. Primeiro, exclui a
hipótese de quaisquer dificuldades que possam existir no ajustamento das
economias às novas condições. Uma vez que, na prática, não é possível
reafectar trabalhadores, máquinas e equipamentos de umas actividades (aquelas
que não resistem à concorrência internacional) a outras, o resultado da
liberalização é muitas vezes o desemprego prolongado e a inutilização da
capacidade produtiva existente. Segundo,
subvalorizam-se os efeitos da liberalização do comércio internacional na
distribuição dos rendimentos. Mesmo que o resultado global fosse positivo,
nada garante que os benefícios seriam repartidos por toda a população – o que
é ainda menos provável em países onde não existem mecanismos de repartição do
rendimento, como é o caso de muitos países em desenvolvimento. Isto ajuda a
explicar o motivo pelo qual a globalização neoliberal tem um dos seus traços
característicos no aumento das desigualdades sociais e, muito frequentemente,
no aumento da pobreza. Finalmente, ignoram-se
os efeitos de longo prazo resultantes da liberalização. Mesmo que no curto
prazo os seus resultados sejam positivos, a liberalização total condena
muitos países a uma especialização em sectores de actividade caracterizados
por reduzidos aumentos de produtividade e, logo, a um crescimento lento das
condições de vida das populações. O comércio
internacional é fonte de vários tipos de benefícios, a começar pela difusão
de conhecimentos e de tecnologias. Mas existe uma diferença entre aceitar que
o comércio internacional é importante para o desenvolvimento económico e
dizer que o comércio livre de qualquer restrição ou interferência pública é o
melhor remédio para o desenvolvimento. A história dos países
que são hoje desenvolvidos – como a da Inglaterra e a dos EUA, atrás
descritas – mostra que estes sabiam bem a lição. PORQUE É QUE A LIVRE DE
CIRCULAÇÃO DE CAPITAIS NÃO SERVE OS PROPÓSITOS DO DESENVOLVIMENTO? No discurso neoliberal,
a livre circulação de capitais a nível internacional seria uma bênção para os
países menos desenvolvidos. O afluxo de investimentos a estes países iria não
apenas colmatar a escassez de capitais domésticos, como trazer consigo novas
técnicas, novas formas de gestão e organização, e a exigência de novas
prática nas políticas públicas. Mas olhemos para as
formas que o fluxo internacional de capitais assume e para as suas
consequências. Para além da ajuda pública ao desenvolvimento (uma parcela
ínfima dos fluxos), os capitais estrangeiros chegam aos países menos
desenvolvidos sob a forma de: empréstimos, aquisição de dívida (pública e
privada), investimento de portofólio (por exemplo, compra de acções de
empresas domésticas) e de investimento directo (aquisição/instalação de
capacidade produtiva). Os três primeiros tipos
de investimento foram aqueles que mais depressa se desenvolveram nos últimos
anos e os seus resultados sobre os países em desenvolvimento são conhecidos.
Caracterizados por uma enorme volatilidade, eles tendem a desestabilizar os
mercados financeiros locais, exacerbando quaisquer tendências de evolução –
afluem aos molhos quando as perspectivas são boas (favorecendo leituras
excessivamente optimistas do crescimento económico) e são os primeiros a
fugir quando as coisas ameaçam correr mal. Dado o peso desmesurado que têm
nos mercados financeiros dos países em desenvolvimento – e.g., o mercado de
capitais da Nigéria, o maior da África subsahariana é 5000 vezes mais pequeno
que o americano – a fuga dos capitais estrangeiros torna tais ameaças em
realidade (como demonstram as sucessiva crises financeiras da última década e
meia – México, Sudeste asiático, Rússia, Brasil, Turquia, ...). Em contraste, o
investimento directo estrangeiro (IDE) é mais estável, acarretando consigo
mais capacidades produtivas e conhecimentos. Mas o IDE também tem as suas
limitações e problemas: os vários estudos realizados sobre o contributo do
IDE para a melhoria das competências técnicas e organizacionais dos países de
destino são inconclusivos; em muitas situações, também o IDE pode ser
relocalizado rapidamente; a filial pode ser usada pela empresa-mãe para obter
empréstimos bancários no mercado doméstico, diminuindo os capitais
disponíveis a nível nacional; grande parte das vezes o IDE não é mais do que
a aquisição de empresas já existentes, com objectivos que podem passar
inclusive pela sua destruição (para limitar a concorrência internacional). Talvez por isso, o
controlo do investimento externo tem sido um elemento fundamental nas
estratégias de desenvolvimento bem sucedidas. O ATAQUE ÀS EMPRESAS
PÚBLICAS FAZ MENOS SENTIDO DO QUE MUITOS JULGAM «O Estado é ineficiente
por natureza» é uma das frases-chave da lengalenga habitual dos neoliberais.
E as empresas públicas, como extensões do Estado, ineficientes são. A certeza
com que a afirmação é proferida é tão grande que nos leva a suspeitar que
quem a faz nunca pensou na fragilidade dos argumentos que a sustentam. São três os argumentos
teóricos habitualmente esgrimidos para atacar as empresas públicas. O
primeiro diz que os gestores públicos, por não serem os proprietários, não se
preocupam o suficiente com o destino das empresas que gerem. O segundo
argumento diz-nos que os verdadeiros proprietários – ou seja, cada um dos
cidadãos do país em causa – têm pouco a ganhar do ponto de vista individual
com o bom funcionamento das ‘suas’ empresas, pelo que nunca se darão ao trabalho
de exigir um bom desempenho por parte dos respectivos gestores. Por último,
diz-se que o facto de terem o Estado sempre pronto a socorrê-las, caso as
coisas corram mal, constitui um incentivo adicional para que as empresas
públicas sejam mal geridas. Na gíria dos economistas, estes três argumentos
dão pelos nomes de problema do agente-principal, problema do ‘free‑rider’ e problema do ‘soft-budget’. O que os neoliberais
parecem querer ignorar é que qualquer um destes argumentos se aplica, sem
grandes transformações, à gestão de empresas privadas. Desde inícios do
século XX que se generalizou o modelo de separação da propriedade e da gestão
de empresas nas economias capitalistas – e, por muitas voltas que se dê,
também no caso das empresas privadas o problema do agente-principal permanece
essencialmente por resolver (o famoso caso da Enron – a fraude monumental que
inaugurou o novo milénio americano – foi só o mais visível dos inúmeros
exemplos de gestão fraudulenta no sector privado). O problema da dispersão
do capital das empresas também se coloca no sector privado, convidando os
accionistas individuais (por vezes dispersos por todo o mundo) a deixarem
para os outros a monitorização próxima das ‘suas’ empresas. Quanto ao
problema do ‘soft-budget’, também as
empresas privadas, quando são suficientemente grandes e importantes para as
economias nacionais, sabem que podem contar com o Estado para as socorrer
quando as coisas correm mal (que o diga o banco Northern Rock, nos últimos
meses). Em suma, problemas de
eficiência associadas ao (des)alinhamento de incentivos não são um exclusivo
do sector público. E, muitas vezes, as soluções encontradas são aplicáveis
tanto no público como no privado. Tão ou mais importante
do que os argumentos teóricos são os exemplos históricos. Olhemos para alguns
casos de economias de crescimento rápido nos últimos anos. O governo de Singapura,
através da sua agência de participações públicas, é accionista maioritário de
empresas de sectores como: a aviação comercial (Singapore Airlines,
provavelmente a empresa mais bem sucedida do sector a nível mundial), os
semicondutores (onde são líderes mundiais), as telecomunicações, o
imobiliário (a quase totalidade dos terrenos do país e 85% da habitação são
propriedade do Estado) e a engenharia (e.g., a multinacional SembCorp). Até 1996, o governo do
Taiwan controlou directamente 1/6 do produto nacional do país. Nas
privatizações realizadas a partir desse ano (que afectaram apenas uma parte
das empresas públicas), o Estado manteve participações que atingem em média
35,5% do capital dessas empresas e nomeia directamente cerca de 60% dos
administradores. O caso paradigmático da
importância do sector público empresarial na Coreia do Sul é a empresa
metalúrgica POSCO – fundamental para o desenvolvimento do país desde a década
de 1950, tornou-se a 3ª maior empresa mundial do sector. Só foi privatizada
no final da década de 1990, como resultado da crise asiática e da subsequente
pressão do FMI (e não por ser considerada ineficiente enquanto empresa pública). Na China, o processo de
desenvolvimento iniciado no final dos anos 70 foi todo ele baseado na
actividade das empresas públicas; ainda hoje, 40% da produção industrial é
controlada pelo Estado – e se o seu peso relativo diminuiu, tal tem mais a
ver com o crescimento do sector privado do que com a contracção do público. No Brasil, a Petrobrás
(petróleo) e a Embraer (aeronáutica) ainda hoje nos mostram como empresas
públicas podem apoiar as estratégias nacionais de desenvolvimento e,
simultaneamente, afirmar-se como referências internacionais. Renault (automóveis),
Alcatel (equipamento de telecomunicações), St. Gobain (materiais de
construção), Usinor (Aço), Thomson (electrónica), Thales (defesa), Elf
(petróleo e gás), Rhone-Poulenc (farmacêutica) e Volkswagen (automóveis) são
nomes que nos lembram que também na Europa as empresas públicas têm sido
fundamentais para o desenvolvimento económico, tendo em muitos casos a
capacidade de tornar‑se líderes mundiais nos respectivos mercados. Na
maioria dos casos, a privatização (total ou parcial) de algumas destas (e
outras) empresas teve mais a ver com convicções ideológicas, com a pressão da
Comissão Europeia e com apertos orçamentais dos Estados, do que com a
demonstração empírica da sua irrelevância ou ineficiência. EM MUITAS SITUAÇÕES, AS
EMPRESAS PÚBLICAS SÃO MESMO A MELHOR SOLUÇÃO Há três argumentos
principais que fundamentam a interferência directa do Estado na produção de
bens e serviços. O primeiro tem a ver
com actividades cruciais para o desenvolvimento económico que envolvem
investimentos avultados, riscos elevados e períodos de gestação longos –
características que afastam os investidores privados, tipicamente motivados
por lucros seguros e de curto prazo. De facto, na generalidade dos países que
são hoje desenvolvidos, as empresas públicas não surgiram para substituir o
capitalismo mas para lançá‑lo – com o Estado a assegurar os
investimentos necessários à industrialização, quando o seu sucesso era ainda
incerto. O segundo argumento
consiste na existência de ‘monopólios naturais’ – situações em que as
condições tecnológicas fazem com que seja mais eficiente ter uma única
empresa a produzir (é o caso, por exemplo, das redes de distribuição de
electricidade, água, gás e caminhos-de-ferro). Nestes casos, o monopolista
tem o poder de estabelecer unilateralmente os preços e outras condições de
troca, o que torna recomendável que alguém controle o monopolista. Finalmente, o Estado
intervém directamente na produção quando tal é necessário para garantir a
coesão social e territorial (por exemplo, se a localização de serviços
postais fosse determinada por meras considerações de custo‑benefício,
muitas zonas periféricas tenderiam a ser excluídas). Muitos liberais aceitam
estes argumentos, mas replicam afirmando que qualquer um dos problemas
referidos pode ser resolvido através de uma mistura de instrumentos que
envolvem a regulação, os impostos e os subsídios sobre a actividade privada –
sem necessidade, portanto, da existência de empresas públicas. O problema desta
alternativa é que ela assume que é mais fácil levar a cabo uma regulação
eficaz da actividade privada do que controlar directamente a produção. Na
verdade, a regulação indirecta exige a presença de um Estado forte, capaz de
organizar um esquema de incentivos sofisticado, métodos e instrumentos de
monitorização robustos, um sistema jurídico que efectivamente penalize as
infracções, bem como a força política suficiente para confrontar os
interesses privados sempre que surjam divergências quanto aos termos da
regulação. Ou seja, um Estado que não consegue pôr as empresas públicas a
funcionar, dificilmente conseguirá regular devidamente a actividade das
empresas privadas. Noutros termos, menos
Estado na produção directa implica mais (e melhor) Estado no controlo
indirecto da produção. Quando as coisas correm mal, pouco há a fazer – como
demonstram os casos dos ‘apagões’ na Califórnia em 2001 e a desorganização
total dos caminhos-de-ferro ingleses em 2002, na sequência das respectivas
privatizações. E quando o aparelho administrativo do Estado é rudimentar
(como em muitos países em desenvolvimento) ou o seu poder relativo diminuto
(como no caso de Portugal) aumentam os riscos de o interesse público ficar
refém dos interesses particulares. AS LIÇÕES DE CHANG Nas últimas três
décadas a tese de que a privatização, a desregulamentação e a liberalização
são o caminho único para o desenvolvimento económico e social foi ganhando
espaço no debate público e nas decisões políticas. De tantas vezes repetido,
o mito foi ganhando contornos de verdade imposta. Os trabalhos de Ha‑Joon
Chang têm contribuído para desmontar estes mitos, tornando claro o que muitos
ainda se recusam a ver: que as ‘forças de mercado’ nunca dispensaram um
Estado forte para funcionarem; que o comércio livre raramente foi receita
para o desenvolvimento; que a circulação de capitais sem restrições causa
mais problemas do que resolve; em suma, que as receitas que instituições como
a OMC, o FMI e o Banco Mundial insistem em impor aos países menos
desenvolvidos podem servir muitos interesses – mas raramente os da construção
de um mundo menos injusto e menos instável. Desconstruir os mitos reinantes é
muitas vezes o primeiro passo para construir a alternativa. ______ * Economista |