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Novembro 2005 Georges Le Guelte * Principais responsáveis pelo fracasso da Conferência sobre o Tratado
de Não Proliferação (TNP) que teve lugar em Maio de 2005, os Estados Unidos –
mas também a Grã-Bretanha e a França – preparam-se para se lançar no fabrico
de uma nova geração de armas nucleares. Por outro lado, segundo os documentos
do Pentágono, Washington encara a utilização de tais armas, de forma
preventiva, em situações de crise, mesmo que o adversário não disponha de
bombas nucleares. Esta postura agressiva não impede a administração Bush de
multiplicar as pressões no sentido de levar o Irão a comparecer perante o
Conselho de Segurança das Nações Unidas por incumprimento do TNP. Teerão
rejeita tais acusações e afirma o direito a desenvolver a sua própria energia
nuclear, incluindo o direito a enriquecer o urânio. O regime poderá ver-se
isolado, tanto mais que a União Europeia alinha com as posições dos Estados
Unidos – a Rússia e a China permanecem, por agora, muito prudentes. Neste debate, tal como no que se refere à Coreia do Norte, joga-se o
futuro do TNP, assinado há quase quarenta anos e que, pelo menos até ao fim
da Guerra Fria, desempenhou bastante bem o seu papel. O desaparecimento dos
blocos, a tensão permanente no Médio Oriente e as rivalidades na Ásia podem
efectivamente pôr em causa estas conquistas. Mais ainda porque os principais
países detentores de armas atómicas não levaram à prática o compromisso,
assumido em 1968, de caminharem no sentido do seu próprio desarmamento
nuclear. Quanto mais elevado é o número de países que dispõem de armas
nucleares, mais elevado é o risco de elas serem deliberadamente utilizadas,
não para dissuadir, mas para aniquilar; mais elevado é também o risco de um
conflito ser desencadeado por engano, ou de um país bombardear
preventivamente as instalações dos seus adversários, ou ainda de as armas ou
matérias físseis caírem nas mãos de grupos criminosos. A proliferação nuclear é por isso um dos perigos mais graves para o
futuro da humanidade. Não obstante, não foi esta preocupação que inspirou as
primeiras medidas tomadas para a evitar. Desde que lançaram, em 1942, o seu
programa nuclear militar, os Estados Unidos proibiram a divulgação de
quaisquer informações relativas à energia atómica, para evitar que a Alemanha
nazi fosse a primeira a possuir a bomba. Depois de 1945, a restrição foi
mantida, para atrasar os trabalhos dos soviéticos. Em 1954, após a URSS ter
experimentado o seu primeiro engenho termonuclear, o segredo foi abandonado
em benefício de uma política denominada “Átomos pela paz”: os países que
desejassem desenvolver os seus trabalhos no domínio do nuclear podiam ser
ajudados pelos Estados Unidos, desde que se comprometessem a utilizar tais
trabalhos apenas para fins pacíficos, permanecendo ao mesmo tempo livres de
desenvolver um programa militar, desde que o pudessem fazer sozinhos. Vários
países beneficiaram desta ausência de regulamentação internacional global
para satisfazerem as suas ambições militares. Sete dos oito países que
dispõem hoje de um arsenal tinham deste modo adquirido, em 1960, os elementos
indispensáveis à sua realização [1]. Foi sobretudo a crise dos mísseis em Cuba, em 1962, que conduziu ao
estabelecimento de uma política global de não‑proliferação, pois Washington
e Moscovo constataram então que, se uma outra potência dotada de armas
nucleares se imiscuísse no confronto entre os dois, provavelmente não seriam
capazes de controlar o desenrolar da crise. Originalmente, o objectivo
essencial do Tratado de Não Proliferação (TNP) consistia por isso, para as
duas superpotências, em manter o controlo sobre os países do seu campo.
Concluído a 1 de Julho de 1968, o TNP divide o mundo em dois: de um lado, os
“Estados dotados de armas”, que haviam feito explodir um engenho antes de 1
de Janeiro de 1967, e aos quais é pedido que não ajudem outros países a
adquiri‑las [2]; por outro lado, todos os restantes Estados, que devem
comprometer-se a não procurar adquiri‑las, e a colocar todas as
instalações nucleares de que disponham sob controlo da Agência Internacional
de Energia Atómica (AIEA), encarregada de assegurar que tais países respeitam
as suas obrigações. UM SUICÍDIO COLECTIVO? Com os seus defeitos e fraquezas, o Tratado de Não Proliferação
contém os elementos necessários para impedir a disseminação das armas e, se
tivesse sido integralmente aplicado, apenas cinco países possuiriam ainda um
arsenal nuclear. O seu êxito exigia que fosse universal, ou seja, que todos
os Estados a ele aderissem, que existisse um mecanismo de verificação
perfeitamente eficaz e que, em caso de violação, fossem tomadas medidas
enérgicas para acabar com a infracção e dissuadir outros Estados de imitar o
infractor. À partida, o Tratado foi encarado por vários países como um
inaceitável atentado à sua soberania, tendo a Alemanha, o Japão e Itália, que
eram os seus primeiros alvos, começado por recusar submeter-se-lhe. Se em
1970 entrou em vigor [3], foi graças à assinatura de países como a Irlanda, a
Dinamarca, o Canadá, a Suécia ou o México, que nele viram um meio de reduzir
os riscos de um suicídio colectivo, ou à assinatura de Estados politicamente
muito próximos dos Estados Unidos ou da URSS, ou ainda de países que não
imaginavam possuir um dia os meios necessários ao fabrico das bombas. Entre
os primeiríssimos signatários contavam-se assim o Iraque, o Irão e a Síria. Em meados da década de 1970 ocorreu uma viragem, com a ascensão dos
movimentos antinuclear, primeiro nos Estados Unidos e depois na Europa, e
sobretudo com a primeira explosão indiana, em 1974. As opiniões públicas
alarmaram-se com os perigos em que a disseminação fazia incorrer a segurança
mundial, e um grande número de Estados considerou que a sua segurança seria
mais bem assegurada se os seus vizinhos não dispusessem de armas. Graças também às pressões exercidas em simultâneo pelos Estados
Unidos e pela URSS, este movimento permitiu um rápido aumento do numero de
signatários, aos quais se juntaram os grandes países industriais Alemanha,
Japão, Itália, Suíça e Holanda. No fim de 1979, o número de aderentes
ultrapassava a centena. A vaga de adesões prosseguiu ao longo dos anos
seguintes e, apesar do desmembramento da URSS, ampliou‑se com o fim da
Guerra Fria. Em 1995, eram já 178 os países signatários que decidiram manter o
Tratado em vigor por duração indeterminada. No entanto, por diversas razões, as grandes potências nunca fizeram o
esforço necessário para convencer a Índia, Israel e o Paquistão a
juntarem-se-lhes. Tendo sempre recusado aderir ao Tratado, estes três países
puderam assim construir os seus próprios arsenais sem faltarem às suas
obrigações. Actualmente isso já não seria possível, pois o Tratado conta
agora com 189 países aderentes [4], ou seja, quase a totalidade dos Estados,
e nenhum país pode agora fabricar um engenho explosivo sem violar os seus
compromissos internacionais. Entre estes 189 Estados contam-se a Argentina e o Brasil que, nas
décadas de 1970 e 1980 haviam lançado programas de investigação cujo
objectivo era claramente militar. Como nessa altura não tinham assinado o
Tratado de Não Proliferação, os trabalhos por eles desenvolvidos não entravam
em contradição com as respectivas obrigações internacionais. A Argentina e o
Brasil abandonaram esses projectos militares no fim da década de 1990, e aderiram
ao TNP, respectivamente em 1995 e 1998. Não renunciaram aos referidos
projectos por a sua segurança externa estar então mais bem assegurada do que
no passado, mas porque um regime democrático substituíra entretanto as
ditaduras militares no poder. O mesmo aconteceu com a África do Sul, que nas décadas de 1970 e 1980
fabricou uma meia dúzia de engenhos, sem estar a cometer uma infracção e sem
que a AIEA pudesse intervir. Pretória desmantelou as suas armas exactamente
antes de abandonar o regime de apartheid e de aderir ao TNP, em 1991. Em meados da década de 1990, os Estados Unidos quiseram completar o
TNP com um Tratado de Interdição Completa de Ensaios Nucleares (TICE) e com
uma convenção que proibisse a produção de urânio enriquecido ou de plutónio
de qualidade militar. Os dois acordos visavam unicamente a Índia e o
Paquistão, mas os americanos pensavam que estes dois países adeririam mais
facilmente a um tratado universal. Os dois acordos não fazem, efectivamente, qualquer sentido para os
outros países, pois 184 Estados tinham já assumido o compromisso de não
procurar dotar-se de armas e, quanto a prometer não explodir as armas que não
se fabricou, isso não significa um progresso particularmente significativo!
Os cinco Estados dotados de armas pararam os seus ensaios, e a França, que
desmantelou o polígono do Pacífico, não podia retomá-los. Em contrapartida, a
Índia e o Paquistão fizeram explodir os seus engenhos em 1998, mas prosseguem
a produção de matérias físseis militares e recusam aderir ao TICE ou à
convenção. Deve acrescentar-se que a impossibilidade de proceder a ensaios nunca
impediu um país de se dotar de armas. Israel nunca experimentou qualquer
engenho, mas todos os especialistas lhe atribuem um arsenal nuclear; a África
do Sul nunca fez experiências, oficialmente, e no entanto detém uma meia
dúzia de armas; não existe qualquer tipo de dúvida sobre a existência de
vários engenhos no Paquistão, mesmo antes de 1998. No total, este projecto de
tratado, que os Estados Unidos recusam ratificar, não tem qualquer outro
interesse que a ligação simbólica que com ele sente a opinião pública. O organismo encarregado de verificar o respeito pelas obrigações
contratadas foi a AIEA, que teve que o fazer, desde o início, em condições
bastante complicadas. Os inspectores só podem deslocar-se a países membros do
Tratado que tenham assinado com esta Agência e ratificado um acordo
particular precisando os seus direitos e deveres. Foi por esse motivo, por
exemplo, que não puderam entrar na Coreia do Norte antes de Abril de 1992, ao
passo que a existência do reactor e da instalação de retratamento onde foi
produzido o plutónio norte‑coreano era conhecida pelo menos desde
1990. O acesso dos inspectores às diferentes instalações é em seguida
limitado por variadas disposições administrativas: por exemplo, têm que
solicitar previamente um visto cuja obtenção pode ser mais ou menos demorada,
e apenas estão autorizados a inspeccionar uma fábrica durante um período
minuciosamente calculado segundo a natureza das actividades e a quantidade de
urânio ou de plutónio que aí se encontre. Todas as excepcionais a que os inspectores devem submeter-se foram
definidas em 1971, não pelos funcionários da Agência – que teriam podido precisar
o que necessitavam para cumprir a sua missão –, mas pelos representantes dos
Estados, e sobretudo os dos países na época mais avançados no domínio do
nuclear. Tiveram um enorme cuidado em limitar o mais possível os
constrangimentos que os controlos representariam para si próprios, e
sobretudo para os seus industriais. O mecanismo de controlo fundou-se, assim,
no postulado de que um programa nuclear não pode ser clandestinamente
desenvolvido, apresentando‑se como única fraude concebível o desvio para
usos militares do urânio ou do plutónio que devia permanecer no sector civil.
Deste modo, os inspectores apenas tinham acesso às instalações declaradas por
cada Estado, constituindo tarefa sua assegurarem‑se de que todas as
matérias físseis que nelas são introduzidas são realmente utilizadas para
fins pacíficos. Não podiam verificar se no país existiam outras instalações
que não lhes tivessem sido declaradas. Tais limitações não eram totalmente irracionais, se se tiver em conta
as técnicas da época. Estas exigiam, sobretudo para a produção de urânio
enriquecido, fábricas de dimensões impressionantes, de formato
característico, absorvendo consideráveis quantidades de energia, e cujo
funcionamento seria inevitavelmente detectado. Deve acrescentar-se que no
início da década de 1970 só países industriais avançados podiam ter a
perspectiva de levar a cabo importantes actividades nucleares. Estavam então em causa Estados democráticos, onde a informação
circula livremente e onde a decisão de se dotar de um arsenal não pode
permanecer clandestina. Nos limites que lhe foram impostos, o sistema de
controlo funcionou convenientemente, uma vez que, desde 1945, nenhum engenho
nuclear explosivo foi fabricado a partir de uma instalação sob vigilância da
AIEA. Não é que os controlos sejam infalíveis, mas até ao momento foram
suficientemente eficazes para que os infractores prefiram não correr o risco
de serem apanhados em flagrante pelos inspectores. O IRAQUE E O URÂNIO ENRIQUECIDO Apesar disso, na sequência da Guerra do Golfo de 1990-1991 foram
descobertas no Iraque instalações que teriam permitido ao país, alguns anos
mais tarde, dispor de um verdadeiro arsenal. Saddam Hussein havia provado
que, pelo menos num país submetido a um feroz regime ditatorial, é perfeitamente
possível desenvolver actividades nucleares clandestinas. Os iraquianos tinham
para tal utilizado o procedimento de enriquecimento do urânio por
centrifugação, uma técnica adoptada na Europa em meados da década de 1970 que
permite a utilização de instalações de muito menor dimensão – que podem ser
dissimuladas em edifícios de aparência banal –, que consome muito menos
energia e que os serviços de informações têm poucas possibilidades de
detectar, a menos que possuam informadores no terreno. Procurando adaptar os mecanismos de controlo a este novo tipo de
fraude, a AIEA adoptou, em 1997, um Protocolo Adicional [5] que confere aos
inspectores poderes de investigação sensivelmente mais extensos, mas que deve
também ser assinado e ratificado por cada Estado antes de poder ser-lhe
aplicado [6]. Os meios acrescidos que assim foram atribuídos à Agência
permitiram já resultados apreciáveis [7], e poderão dar aos inspectores os
meios de detectarem a existência, num país, de actividades que permanecem
secretas. Não se trata, ainda assim, de uma panaceia e, a menos que tenham
muita sorte, é pouco provável que os inspectores descubram o local onde uma
instalação clandestina tenha sido construída, salvo se a mesma lhes for
assinalada por um serviço de informações. Uma organização internacional como a AIEA não é um gabinete de
espionagem, não possui quaisquer meios para obter informações secretas e é
obrigada a respeitar os acordos concluídos com o país sob fiscalização. A
exacta localização de uma fábrica continua a ser da responsabilidade dos
serviços de informações, que devem dar à Agência os elementos de que ela
necessita. Nenhum dos cinco Estados que possui armas é obrigado a assinar o
Protocolo Adicional. Se os inspectores chegassem à conclusão de que nos
Estados Unidos ou em França, por exemplo, existem instalações nucleares
militares em locais aliás perfeitamente conhecidos, isso não constituiria uma
descoberta particularmente impressionante. Apesar disso, a França assinou
simbolicamente uma versão suavizada do documento para gerir a
susceptibilidade dos outros membros da União Europeia, muito sensíveis à
diferença de tratamento entre os países dotados de armas e os que não as
possuem. Do mesmo modo, nenhum tratado proíbe que um desses cinco países
fabrique novos tipos de armas, pois isso seria certamente contrário ao
espírito do artigo 6 do TNP sobre desarmamento nuclear. Isso não é
absolutamente contrário à letra do Tratado que, muito hipocritamente,
estabelece uma certa ligação entre desarmamento nuclear e desarmamento geral
e completo. Desde há já perto de quarenta anos, os cinco Estados que possuem
armas, e que são também os principais exportadores mundiais de armas
convencionais, abstêm‑se de incitar a um desarmamento geral, invocando
uma tal ausência de progresso neste dossiê como forma de ignorarem
cinicamente os compromissos de desarmamento nuclear que assumiram. Os Estados Unidos falam regularmente de fabricar novos engenhos
nucleares. Trata-se de uma obsessão para os construtores de armas que, desde
há décadas, procuram todos os argumentos possíveis para conseguirem
desenvolver as suas actividades. Estes projectos não têm qualquer real
alcance operacional, mas concentraram a atenção das opiniões públicas e
ocultaram completamente transformações infinitamente mais importantes
previstas pela Nuclear Posture Review (Revisão da Postura Nuclear) de Janeiro
de 2002. Em particular, as armas nucleares já não constituem uma categoria
separada do arsenal americano, estando integradas no conjunto das armas
ofensivas que, consequentemente, o presidente pode utilizar de acordo com a
sua vontade, nas mesmas condições de qualquer outra arma, segundo a natureza
da missão a levar a cabo. O mesmo documento prevê o recrutamento de uma nova geração de
especialistas em armas para assumirem as funções da que irá partir para a
reforma, bem como a substituição dos mísseis intercontinentais em 2020, dos
submarinos em 2030 e dos bombardeiros em 2040. Porque o armamento nuclear
americano é concebido por um período indeterminado e, em qualquer dos casos,
até ao fim do século. Quando a AIEA constata que um Estado não respeitou as suas
obrigações, dirige-se ao Conselho de Segurança da ONU, o único organismo
habilitado a tomar as medidas necessárias para acabar com a infracção. A ONU
tratou por duas vezes de uma violação dos compromissos de não‑proliferação,
sendo mitigados os ensinamentos que pode tirar-se de tais experiências. No
caso do Iraque, cujas actividade clandestinas apenas foram descobertas após a
Guerra do Golfo, em 1991, quando o país se encontrava militarmente vencido e
obrigado a aceitar as condições impostas pelo Conselho de Segurança, a AIEA
pôde destruir todas as instalações ilicitamente construídas. Em 1992 provou-se também que a República Popular Democrática da
Coreia (RPDC, Coreia do Norte) havia violado compromissos assumidos com a
assinatura do Tratado. Pyongyang rapidamente declarou que consideraria
qualquer sanção como um acto de guerra, tendo a China rapidamente feito saber
que a crise deveria ser resolvida através de negociações. A atitude de Pequim
e o medo de uma guerra que, na península, poderia fazer um importante número
de vítimas na Coreia do Sul, fizeram com que se chegasse, em 1994, a um
acordo entre Pyongyang e Washington, segundo o qual a Coreia do Sul deveria
construir no Norte dois reactores de grandes dimensões para produção de
electricidade, em troca de uma suspensão das actividades norte‑coreanas.
O acordo esteve em funcionamento até os Estados Unidos decidirem acabar com
ele no fim de 2002. Os norte-coreanos retiraram-se então do Tratado de Não
Proliferação, expulsaram os inspectores da Agência, separaram quantidades de
plutónio necessárias ao fabrico de uma meia dúzia de armas e afirmaram,
alguns meses mais tarde, que doravante dispunham de armas nucleares. UMA LÓGICA DE GUERRA FRIA Nenhuma das decisões suscitou a mais pequena reacção do Conselho de
Segurança ou de outros países, com excepção das ameaças terríveis e sem
efeitos proferidas pelo presidente dos Estados Unidos. Desde essa altura, e em
conformidade com os votos da China, várias reuniões têm posto em contacto as
duas Coreias, os Estados Unidos, a China, o Japão e a Rússia [8]. No fim de
uma declaração comum assinada a 19 de Setembro de 2005, a RPDC comprometeu-se
a abandonar os programas nucleares, e os cinco países acima citados
comprometeram-se, por seu lado, a fornecer a Pyongyang uma ajuda energética e
garantias em matéria de segurança. Agradando a gregos e troianos, a Coreia do
Norte acabou no entanto por pôr em causa o acordo logo a seguir à sua
assinatura, exigindo o reconhecimento do direito à utilização pacífica da
energia nuclear – antes de, em seguida, moderar a sua posição. No estado
actual, numa resolução adoptada por consenso dos 139 Estados membros, a 30 de
Setembro, a AIEA saudou o anúncio da RPDC de que tencionava renunciar à arma
nuclear. No que diz respeito ao Irão [9], se nos limitarmos a uma
interpretação literal do Tratado, como a AIEA tem obrigação de fazer, não é
possível constatar qualquer infracção. Contudo, se as discussões em curso com
a Alemanha, a França e a Grã-Bretanha não chegarem a bom porto, os Estados
membros poderão recorrer ao Conselho de Segurança, fundamentando-se num
julgamento político e não numa interpretação jurídica do texto. A estratégia de não‑proliferação foi profundamente
enfraquecida depois da Conferência que, em 1995, decidiu manter o Tratado em
vigor, no momento em que o objectivo visado parecia quase atingido. A
necessidade de acabar com a disseminação das armas foi primeiro atacada nos
Estados Unidos pelos neoconservadores, que recusaram ver o seu país obrigado
por qualquer constrangimento internacional. Foi depois atacada por outros,
para quem a não‑proliferação pertence à lógica da Guerra Fria, tendo
deixado de ter razão de ser após esta ter terminado. Para esses, a resposta
às ameaças de disseminação das armas reside na construção de defesas
antimísseis, que todos os países deviam comprar aos Estados Unidos. Outros
ainda, talvez mais numerosos ou mais influentes, consideram que a proliferação
nuclear não é condenável se for praticada por países aliados dos Estados
Unidos. O Tratado de Não Proliferação foi também alvo de várias críticas.
Desde há muito tempo, elevam-se vozes contra um sistema que permite a cinco
países possuírem as mais poderosas armas e impede os outros de se dotarem das
mesmas. Muitas vezes considerada inevitável durante a Guerra Fria, esta
desigualdade de tratamento é muito mais mal suportada desde o desmoronamento
da URSS. Tanto mais que o Tratado contém igualmente dispositivos que prevêem
um desarmamento nuclear, algo que os cinco Estados detentores de armas
ignoram com a maior hipocrisia. Conservando hoje arsenais tão importantes
como os de meados da década de 1970, símbolos da sua potência e prestígio,
estes cinco Estados apenas incitam os outros países a imitá-los. Uma tal desafeição pela ideia de não‑proliferação
manifestou-se estrondosamente durante a Conferência de Avaliação do Tratado,
em Junho de 2005. Com efeito, em vez de exprimirem uma condenação unânime dos
infractores, os Estados participantes separaram-se sem terem conseguido
chegar a acordo sobre o que quer que seja, reflectindo um mundo dividido,
desiludido, desamparado. Estas disposições desacreditadas, mas para as quais
nenhuma solução de substituição foi jamais proposta, continuam no entanto em
vigor, sendo talvez o desfecho das crises norte‑coreana e iraniana o
que irá decidir o seu futuro. ________ * Director de investigação no Instituto de Relações Internacionais e
Estratégicas (IRIS), Paris. [1] A URSS experimentou a sua primeira bomba A em 1949, e a primeira
bomba H em 1953; a Grã‑Bretanha explodiu o seu primeiro engenho de
fissão em 1952, e a primeira bomba de fusão em 1957; no caso de França, as
datas são 1960 e 1968; no da China, 1964 e 1967. Além disso, a França
forneceu a Israel, em 1956, o reactor e a fábrica de retratamento de Dimona,
da qual saiu o plutónio das suas primeiras armas, e o Canadá entregou à
Índia, em 1955, o reactor a água pesada que produziu o plutónio das primeiras
bombas indianas. [2] Ordem cronológica da primeira explosão: Estados Unidos, URSS (de
que a Rússia é hoje herdeira), Grã‑Bretanha, França e China.
Contrariamente a uma ideia muito difundida, não há qualquer ligação entre o
estatuto de membro permanente do Conselho de Segurança e o de Estado dotado
de armas nucleares. Os primeiros são os países vencedores da Segunda Guerra
Mundial, definidos pela Carta da ONU assinada a 26 de Junho de 1945, data em
que nenhum país – nem sequer os Estados Unidos – dispunha de um engenho
nuclear. Os “Estados dotados de armas” são os que as possuíam aquando da
assinatura do Tratado. [3] O texto do Tratado prevê a sua entrada em vigor após ser assinado
e ratificado por quarenta Estados. [4] O número devia ser baixado para 188, tendo em conta a decisão da
Coreia do Noite, em Janeiro de 2003, de se retirar do Tratado. No entanto, os
outros países consideram que tal retirada não é aceitável, por não estar em
conformidade com as exigências formuladas pelo Tratado para que um Estado possa
exercer esse direito. [5] O título completo é “Protocolo Adicional ao Acordo entre o Estado
de... e a AIEA, relativo à aplicação de garantias”. [6] O Irão assinou-o mas não o ratificou, e o novo Parlamento não
está seguramente disposto a aprovar o documento. Os responsáveis iranianos
afirmam por vezes que se lhe submeterão voluntariamente, mas só parcialmente
o fazem, e com muitas reticências. [7] Foi assim que, em 2004, os inspectores estabeleceram que, no
passado, a Coreia do Norte e Taiwan tinham levado a cabo investigações sobre
as técnicas de enriquecimento do urânio e de separação do plutónio. [8] Washington, que até então o recusava, aceitou finalmente um
diálogo bilateral com Pyongyang. [9] Cyrus Safdari, Teerão reivindica o direito à energia nuclear
civil, Le Monde diplomatique, Novembro 2005. |