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25/09/2004 Sexagésimo
aniversário de Bretton Woods: O Banco Mundial, o
FMI, a ONU e as reivindicações do Terceiro Mundo Eric Toussaint [Este estudo foi escrito com a ajuda de Hugo Ruiz Diaz.] O BM e o FMI são instituições especializadas da ONU e podem ser
comparadas, em princípio, à Organização internacional do trabalho (OIT) ou à
FAO. Enquanto tais, deveriam actuar no âmbito de uma estreita colaboração com
os órgãos das Nações Unidas e com as outras instituições especializadas com
vista a atingir os objectivos que figuram na Carta da ONU e na Declaração
universal dos Direitos humanos. Mas desde o início, as ditas instituições empenharam‑se em se
subtrair das obrigações que foram impostas a todas as organizações membros
do sistema das Nações Unidas. No que respeita ao BM, mesmo quando a sua missão de ajuda ao
desenvolvimento deveria tê-lo conduzido a procurar uma aproximação com a ONU,
os seus responsáveis conseguiram que o mesmo fique fora do quadro da ONU. O
BM e o FMI tiveram um papel activo durante a guerra fria e mais tarde,
enquanto mecanismo de reacção dos países industrializados frente à crescente
força dos países do Terceiro Mundo que reivindicavam uma Nova Ordem Económica
Internacional (NOEI). Os governos dos países mais industrializados, apoiando-se sobre o BM
que estava sob seu controle, conseguiram impedir que os PED [países em
desenvolvimento] obtivessem a criação de uma instituição especializada no
financiamento do desenvolvimento no seio da ONU. Efectivamente, a Associação
internacional para o desenvolvimento (AID), reflexo da vontade dos Estados
Unidos, foi criada como uma agência específica do BM. A CARTA DAS NAÇÕES UNIDAS E AS INSTITUIÇÕES ESPECIALIZADAS Segundo o artigo 57 parágrafo 1 da Carta das Nações Unidas, diversas
instituições especializadas, criadas por acordos intergovernamentais e
dotadas das competências necessárias que lhes foram atribuídas para actuar no
campo económico, social, no da cultura e da educação, da saúde pública e
outros relacionados; estão unidas à Organização através do Conselho económico
e social da ONU (CES, mais conhecido pela sua sigla em inglês ECOSOC). O artigo 57 parágrafo 1 da Carta das Nações Unidas estipula que o
«Conselho económico e social pode fazer ou decidir estudos e relatórios sobre
questões internacionais no campo económico, social, da cultura e da educação,
da saúde pública e outros temas relacionados e pode fazer recomendações sobre
estas questões à Assembleia geral, aos Membros da Organização e às
instituições especializadas interessadas». É a ONU que, através dos organismos competentes, neste caso o ECOSOC
(art. 60), faz recomendações com vista à coordenação de programas e
actividades das instituições especializadas (art. 58). A este respeito, o
ECOSOC dispõe dos poderes que lhe foram atribuídos pelo capítulo X da Carta.
Mas o mesmo actua sob a autoridade da Assembleia geral que é a que dispõe dos
poderes necessários para tais actos. A seguir, e contrariamente às afirmações do FMI e do BM, veremos que
estas são instituições especializadas da ONU. No seu carácter de instituições
internacionais, estão regidas pela Carta das Nações Unidas: o sistema das
Nações Unidas está baseado na cooperação internacional, e particularmente na
Cooperação económica internacional. Segundo o artigo 55, as Nações Unidas actuam, entre outros, com o
objectivo de criar as condições de estabilidade e de bem-estar para assegurar
entre as nações relações pacíficas e amistosas fundadas no princípio da
igualdade do direito dos povos e do direito a dispor de si próprio, a favor: a) da elevação dos níveis de vida, do pleno emprego e de condições
de progresso e desenvolvimento na ordem económica e social ; b) da solução dos problemas internacionais no âmbito económico,
social, da saúde pública e outros problemas conexos, e da cooperação
internacional no campo da cultura e da educação; c) do respeito universal e efectivo dos direitos humanos e das
liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, de sexo, de língua
ou de religião. Além disso, no cumprimento da sua missão, as Nações Unidas perseguem
certos objectivos que podem ser resumidos como se segue: 1. manter a paz e a segurança internacionais; 2. desenvolver entre as nações relações amistosas fundadas sobre o
respeito do princípio da igualdade dos povos e do direito à autodeterminação;
3. a realização da cooperação internacional pela resolução dos
problemas internacionais de ordem económica, social, intelectual ou
humanitária, desenvolvendo e incitando ao respeito pelos direitos humanos e
pelas liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, de sexo, de
língua ou de religião (art. 1). Todo o sistema das Nações Unidas está fundado sobre os seguintes
princípios: 1. igualdade soberana de todos os Membros; 2. os Membros devem cumprir de boa fé as obrigações que assumiram
segundo as disposições da Carta. Tendo em conta o desenvolvido acima, aparece como inevitável
perguntar se o FMI e o BM devem respeitar as obrigações enunciadas na Carta
das Nações Unidas, incluindo a obrigação de respeitar os direitos humanos. Apesar da evolução qualitativa do direito internacional no que
respeita aos Direitos humanos, um relatório apresentado recentemente à
Comissão de Direitos humanos da ONU sublinhou que o FMI «... considera que o
seu mandato não inclui o respeito pelos direitos humanos...» [1]. Isto
implica que segundo o seu direito positivo (os estatutos do FMI), quando a
instituição põe em marcha políticas económicas e financeiras, os seus
responsáveis, enquanto funcionários públicos internacionais, não estão
obrigados, prima facie, a ter em conta se aquelas respeitam ou não os
direitos humanos. A isto há que acrescentar o facto de que tradicionalmente essas
instituições, e de forma particular o BM, utilizam o argumento da proibição
de “politização” das suas actividades. Significa então que as regras que
regem a protecção dos Direitos humanos não podem ser-lhes aplicadas ou que a
sua inclusão nas políticas desenvolvidas não depende mais do que de um acto
voluntário, isto é, um acto não vinculatório? A resposta à pergunta é
negativa. Enquanto instituição especializada das Nações Unidas, o BM está
submetido por um lado, às regras que a regem e por outro, submetido ao
direito consuetudinário, que contém sem nenhuma dúvida as que se referem aos
Direitos humanos. Neste sentido, o Tribunal Internacional de Justiça recordou o que
acabamos de afirmar no caso Barcelona Traction e no de Timor
Oriental [2]: os estatutos do Banco Mundial estão atravessados
substancialmente pelas obrigações que se desprendem do direito
consuetudinário, em particular, pelas obrigações de respeitar as regras
chamadas erga omnes e jus cogens. Mais ainda, como uma organização internacional, o Banco Mundial está
submetido integralmente ao direito internacional. Como sujeito de direito,
tem direitos e obrigações. Ainda que fosse exacto que do ponto de vista
funcional, o FMI e o BM como instituições especializadas são independentes
organicamente da ONU, não é menos verdadeiro que têm a seu cargo a obrigação
de respeitar os Direitos humanos e o direito consuetudinário em geral: a
obrigação de respeitá-los não se aplica unicamente aos Estados, mas a todos
os sujeitos e órgãos da sociedade internacional. Em consequência, as IFI estão obrigadas a respeitar os Direitos
humanos na elaboração e na aplicação das suas políticas: nenhum sujeito de
direito internacional pode pretender ser exonerado de dita obrigação
invocando a ausência de mandato explícito ou o argumento da proibição de
politização das suas actividades, bem como não se pode invocar o direito
interno com o fim de fazer uma interpretação restritiva dos direitos
económicos, sociais e culturais utilizando o argumento de que os mesmos são
menos vinculatórios do que os direitos civis e políticos. Eric David assinalou‑o claramente quando afirmou, no que
respeita ao direito que é aplicável às IFI, que: «... os direitos que estão especificamente afectados por uma
situação de degradação económico‑social são os direitos económicos,
sociais e culturais. Tal situação é uma ameaça ao gozo dos mencionados
direitos por parte de uma proporção mais ou menos ampla da população. Não é
exagerado afirmar que as situações de extrema pobreza conduzem à violação de
todos os direitos económicos, sociais e culturais...» [3]. O mesmo autor
continua dizendo: «... se os direitos que são afectados pelos PAS são a
priori os direitos económicos e sociais, pode dar-se o caso que a sua
violação implique também, ainda que de forma indirecta, a violação dos
direitos civis e políticos das pessoas afectadas por tais programas» [4]. UMA VOLTA SOBRE O COMEÇO DAS DIFÍCEIS RELAÇÕES ENTRE A ONU, O BM E O
FMI Em Março de 1946, em decorrência da primeira reunião dos
governadores do Banco Mundial e do FMI, o Presidente do ECOSOC enviou uma
carta à direcção do Banco Mundial pedindo-lhe que crie mecanismos de relações
com dita organização. O Banco remeteu a discussão para a reunião dos
Directores executivos que devia realizar‑se em Maio de 1946 . Na
realidade, o Banco não tinha nenhuma pressa para estabelecer uma relação de
colaboração com as Nações Unidas em geral e com o ECOSOC de forma particular.
Foi assim que se teve que esperar até Novembro de 1947 para que as partes
envolvidas chegassem a um acordo. Segundo Mason e Asher, historiadores oficiais do Banco, as
negociações não foram especialmente cordiais [5]. Não tendo a primeira carta
do ECOSOC recebido nenhuma resposta, uma segunda foi enviada. Nesta ocasião,
os Directores executivos responderam que um encontro entre ambos era
prematuro. Neste lapso de tempo, as Nações Unidas já tinham concluído acordos
de colaboração com a Organização internacional do trabalho, com a UNESCO e
com a FAO. Numa terceira tentativa em Julho de 1946, o Secretário geral da ONU
propôs ao Banco Mundial e ao FMI começar as negociações em Setembro de 1946.
Os dirigentes do Banco Mundial e do FMI consideraram que dita reunião era
inoportuna. Mason e Asher comentam essas manobras dilatórias da seguinte
maneira: «O Banco Mundial temia antes de mais nada o facto de que se chegasse
a ser uma agência especializada da ONU, estaria submetido a um controle ou a
uma influência política não desejada e que tal situação seria negativa para a
sua cotação (credit rating) em Wall Street» [6]. Finalmente, o Banco
Mundial adoptou um projecto que devia ser discutido com as Nações Unidas, o
que, segundo os termos dos historiadores, era mais bem uma declaração de
independência do que uma declaração de colaboração. A discussão desse
projecto ocupou uma jornada durante a qual o Presidente do Banco John McCloy,
atenuou os seus propósitos. Mesmo quando o projecto de acordo assinado tinha sido aceite pelo
comité de negociação do ECOSOC, o mesmo gerou vivos protestos tanto no ECOSOC
como na Assembleia geral. Em decorrência da sessão de 1947 do ECOSOC, o
representante da União Soviética afirmou que o projecto de acordo constituía
uma violação flagrante de pelo menos quatro artigos da Carta da ONU. Mais
irritante para os responsáveis do Banco Mundial e para os Estados Unidos foi
o ataque do representante da Noruega (país de onde provinha o Secretário
geral da ONU Trygve Lie). O mesmo declarou que a Noruega não podia aceitar
que tais privilégios fossem outorgados ao Banco Mundial e ao Fundo, porque
tal situação degradaria ainda mais as Nações Unidas. O representante dos
Estados Unidos interveio para dizer que o que na realidade degradaria mais as
Nações Unidas era a sua incapacidade para chegar a um acordo com o Banco e o
Fundo. Finalmente, o projecto foi adoptado pelo ECOSOC (maioria contra a
oposição: 13 a favor, 3 contra e duas abstenções), para depois ser ratificado
em Setembro de 1947 pelo Conselho de governadores do Banco (o governador da
Jugoslávia absteve‑se). O acordo foi aprovado pela Assembleia geral da
ONU em Novembro de 1947. Este acordo reafirma o carácter de organização especializada da ONU,
mas a pedido do Banco, foi-lhe permitido funcionar como uma «organização
internacional independente». Da mesma maneira, é o Banco que decide quais as
informações que são úteis para serem comunicadas ao ECOSOC, o que de facto é
uma derrogação do artigo 17 parágrafo 3 e do artigo 64 da Carta das Nações
Unidas (o artigo 64 autoriza o ECOSOC a pedir e obter das agências
especializadas relatórios regulares). Existe igualmente derrogação do artigo
70 que prevê uma representação recíproca em cada deliberação: o Banco e o
Fundo reservaram‑se o direito de convidar os representantes das Nações
Unidas só para a reunião do Conselho de governadores. Segundo o julgamento
dos historiadores do Banco Mundial, o acordo não satisfez o secretariado das
Nações Unidas, a qual, no entanto, teve que se resignar a aceitá‑lo.
Acrescentam além disso que «o Presidente do Banco McCloy não podia ser visto
como um admirador das Nações Unidas e Garner (vice presidente do Banco, NDA),
era considerado como anti ONU» [7]. A CRIAÇÃO DA SFI E DA ASSOCIAÇÃO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO
(AID) [8] Desde o início das actividades do Banco, os governos dos países em
desenvolvimento, principalmente os da América Latina seguidos pelo da Índia,
criticaram o facto de não existirem facilidades equivalentes ao Plano
Marshall que ficou limitado à Europa e ao Japão. Efectivamente, o BM
outorgava empréstimos com taxas de juros em vigor no mercado, enquanto os
outorgados no quadro do Plano Marshall eram sem juros ou com um mais baixo do
que os do mercado. Desde 1949 um economista indiano propôs a criação de uma nova
organização internacional no âmbito da ONU: propôs denominá-la “Administração
das Nações Unidas para o desenvolvimento económico”. Alguns anos mais tarde,
a ideia recobrou força no seio do ECOSOC sendo criada a SUNFED (Special United
Nations Fund for Economic Development). De 1950 a 1960 três países
dirigiram de forma sistemática uma campanha dentro da ONU com o objectivo de
dar uma organicidade e depois reforçar a SUNFED: trata-se do Chile, da Índia
e da Jugoslávia. No entanto, o governo dos Estados Unidos e de outras
potências capitalistas industrializadas não queriam sequer ouvir falar de um
fundo especial que fosse controlado pela ONU e que estivesse além disso
separado do Banco Mundial. Entre as razões que impulsionaram os PED para exigir a posta em
marcha de uma agência especializada da ONU para financiar o desenvolvimento,
figurava a questão do direito de voto: contrariamente ao sistema de voto
censitário praticado pelo Banco Mundial, esses países queriam uma agência da
ONU para garantir a aplicação da regra “um país, um voto”. É a razão
principal que explica a oposição frontal dos Estados Unidos e de outras
potências a tal proposta. Segundo os historiadores oficiais do Banco Mason e Asher e mais
tarde Catherine Gwin, uma contraproposta foi lançada pelos Estados Unidos em
1954, sendo concretizada pelo Banco com a criação em 1956 da Sociedade
Financeira Internacional (SFI), destinada a outorgar empréstimos às empresas
privadas dos PED [9]. A criação da SFI não pôs fim ao conflito e não fez mais
do que reforçar a campanha dos PED em favor do SUNFED, obtendo estes em 1958
o estabelecimento do Fundo especial das Nações Unidas (United Nations
Special Fund) habilitado a realizar pré‑investimentos nos PED. O governo dos Estados Unidos em reacção propôs a criação da
Associação Internacional para o Desenvolvimento (AID). Assim, o governo norte‑americano
queria matar dois pássaros de um tiro: por um lado, impedir que as Nações
Unidas provesse os recursos financeiros para o Fundo especial, fazendo‑o
funcionar realmente como SUNFED, e que fosse capaz de responder às
necessidades dos PED. Por outro lado, tratou de encontrar um meio de utilizar
as reservas monetárias dos PED que o Tesouro norte-americano tinha acumulado
desde 1954 graças à venda dos seus excedentes agrícolas no âmbito da lei 480
[10]. Vários autores coincidem que foi o senador Mike Monroney de Oklahoma
quem lançou a ideia submetendo ao Senado uma proposta de resolução para o
estabelecimento da AID, em cooperação com o BM. Propôs que as reservas
monetárias não convertíveis fossem transferidas para a citada agência a fim
de outorgar empréstimos a longo prazo e com uma baixa taxa de juros,
reembolsáveis em moeda local. Numa entrevista realizada pouco mais tarde, o
Presidente do Banco Eugène Black declarou: «A AID foi verdadeiramente uma boa
ideia para compensar o desejo de um SUNFED» (T.d. A.). Vale a pena citar
Mason e Asher que declaram seguinte: «Enquanto organização internacional
filiada no Banco Mundial, a AID foi uma ficção sofisticada. Chamada
“Associação” e dotada de estatutos, de funcionários públicos, de membros de
governos e revestida de todos os sinais exteriores das outras agências
internacionais, ela foi simplesmente um fundo administrado pelo Banco
Mundial» [11]. Os PED, apesar deste revés, conseguiram de forma progressiva a
constituição de uma frente a partir de meados dos anos 50 (Movimento dos Não
alinhados), imprimindo a sua marca às resoluções da ONU. Foi este grupo de
países que conseguiu a criação da CNUCED, a qual viu as suas competências
reduzidas de forma sistemática devido à intervenção dos governos dos países
mais industrializados que viram nela uma grave ameaça. Foi assim que as negociações comerciais se levaram a cabo no seio do
GATT, quadro mais informal e mais antigo, substituindo a CNUCED, que teria
podido jogar um papel preponderante no campo do comércio mundial. E
precisamente, foi no quadro do GATT que prosseguiram as negociações e
discussões fundamentais sobre o comércio mundial que desembocaram, em plena
era neoliberal, na criação em 1994 da OMC (Organização Mundial do Comércio). __________ [1] ONU-CDH, Droits
économiques, sociaux et culturels, Droits de l’homme et extrême pauvreté,
Rapport établi par l’experte indépendante Anne-Marie Lizin, E/CN.4/2004/43,
§48. [2] CIJ, Recueil,
1970 e CIJ, Recueil, 1996. [3] David, E., “Conclusions
de l’atelier juridique: les institutions financières internationales et le
droit international”, Les institutions financières internationales et le
droit international, ULB, Bruylant, Bruxelles, 1999, §2. [4]
Idem, §4. [5] MASON Edward S. e
ASHER, Robert E., 1973, The World Bank since Bretton Woods, The
Brokings Institution, Washington D.C., p. 55. [6] Idem, p. 56. [7] Ibid., p. 59. [8] Esta parte da Tese
foi escrita com base em AART van de Laar, The World Bank and the Poor (Boston/The
Hague/London, Martinus Nijhoff Publishing, 1980, p. 56-59; MASON Edward S. e
ASHER, Robert E., 1973, The World Bank since Bretton Woods, p.
380-419; Catherine Gwin, “US relations with the World Bank, 1945-1992” in
KAPUR Devesh, LEWIS, John P; WEBB Richard. 1997. The World Bank , Its
First Half Century, Volume 2, pp. 205-209; Rich, Bruce. 1994. Mortgaging
the earth, Earthscan, London, p. 77. [9] MASON Edward S. e
ASHER, Robert E., p. 384-385; Catherine GWIN, p. 206; AART van de Laar, p.
57. [10] AART van de Laar, p.
57; MASON Edward S. e ASHER, Robert E., p. 386-387; Catherine GWIN, p. 206. [11] MASON Edward S. e
ASHER, Robert E., p. 386. |