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29/05/2005 O relatório Constâncio e o
aumento da injustiça fiscal em Portugal Eugénio Rosa
O governo encomendou um relatório sobre o défice
orçamental a uma comissão presidida por Victor Constâncio e a maioria dos
órgãos de informação limitaram-se a repetir as conclusões desse relatório sem
qualquer espírito crítico e mesmo sem qualquer objectividade. Para tornar
essas conclusões mais credíveis os media dispuseram-se a convidar
“especialistas”, normalmente sempre os mesmos, que rodam pelos diversos
órgãos de comunicação, dizendo sempre o mesmo. Neste ambiente geral de condicionamento da
opinião pública, o papel da RTP1 foi importante. Por ex., o programa “Prós e
Contras” organizou um debate em que ex‑ministros de Finanças, que
pertenceram aos governos que se sucederam em Portugal nos últimos 20 anos,
tiveram a possibilidade sem qualquer oposição, pois só eles é que foram
convidados para o painel permanente, de branquear mutuamente as suas
responsabilidades (se o País está como eles dizem que está também se deve às
decisões que tomaram), substituindo o rigor técnico por uma linguagem muitas
vezes obscena contra a Administração Pública e os seus trabalhadores, alternado
esses ataques com elogios ao dr. Victor Constâncio e ao relatório. Desta forma procurou-se criar o mito do dr.
Victor Constâncio, como homem infalível e mesmo providencial, e desta forma
também se condicionou a opinião pública para a inevitabilidade de “medidas
duras” contra as classes da população portuguesa de rendimentos médios e
baixos. Procurou-se também preparar os portugueses para mais um incumprimento
de compromissos eleitorais que tanto desacreditam os políticos. O MITO DA INFALIBILIDADE E OBJECTIVIDADE DO DR.
VICTOR CONSTÂNCIO Contrariamente àquilo que os media e os
“especialistas” pretenderam fazer crer, o relatório da comissão de Victor
Constâncio não contém verdades absolutas. A parte mais importante é constituída
por previsões, pois é com base nelas que se constrói e chega ao défice
anunciado. E a experiência recente tem mostrado que o dr. Victor Constâncio,
como qualquer humano, não é infalível nas previsões que faz e erra
frequentemente. Um exemplo constante do próprio relatório prova isso. De acordo com uma citação que se encontra na pág.
19 do relatório, o Banco de Portugal, presidido também pelo dr. Victor
Constâncio, previu, em Junho de 2004, um crescimento da Economia Portuguesa
em 2005 de 1,75% ; e, em Dezembro de 2004, um crescimento de 1,6%. Se
compararmos essas previsões da entidade presidida pelo dr. Victor Constâncio
com a que consta do relatório que apresentou – um crescimento de apenas 1% em
2005 – concluímos que o erro de previsão se situa entre –42,8% e –37,5%. E
isto apenas em poucos meses. Não resta dúvida que é um erro muito grande para
quem se pretende fazer passar como infalível. Mas o que mais surpreende a quem leia com atenção
todo o relatório apresentado pelo dr. Victor Constâncio é a selecção de
informação que parece que foi propositadamente escolhida para confirmar uma
conclusão que previamente se tinha tirado e que se pretendia apenas
confirmar. É aquilo que, em ciência de comunicação, podemos chamar a
reconstrução social da realidade, em que a partir de uma informação
fragmentada se selecciona a informação adequada para construir uma realidade
que não corresponde necessariamente à realidade objectiva total. Alguns
exemplos para tornar mais claro e entendível a razão do que se acabou de
afirmar. Na 1ª parte do relatório pretende-se demonstrar
que o ritmo de crescimento das despesas públicas em Portugal tem sido
excessivo e é esse crescimento que tem gerado um défice que não é admissível.
E para concluir isso seleccionam-se dados publicados pelo INE e pelo
Eurostat. No entanto, esse objectivo esbarra com dados também publicados pelo
Eurostat que revelam o seguinte: (1) Em 2003, a despesa da Administração
Pública em Portugal atingiu 47,6% do PIB quando a média na União Europeia dos
15 países foi de 48,3%; (2) A maioria dos países mais desenvolvidos da União
Europeia apresentam até valores muito mais elevados de despesa pública
(Bélgica: 51% do PIB; Dinamarca: 56,4%; França : 54,1%; Áustria : 50,6%;
Finlândia, apresentada muitas vezes como exemplo de recuperação e
desenvolvimento: 50,7%; Suécia: 57,6% do PIB). Esse facto prova que,
contrariamente ao que se pretende fazer crer em Portugal, despesa pública
elevada não é incompatível com elevada produtividade, competitividade e
crescimento económico. Mas perante estes dados, e as conclusões que se é
obrigado a tirar, o que fez a comissão presidida por Victor Constâncio? –
Embora colocando estes dados no relatório, passa por cima deles como se não
existissem. E como se tudo isto já não fosse suficiente,
apesar de citar muitos dados, quer do INE quer da Comissão Europeia,
esquece-se de alguns que eram fundamentais num estudo desta natureza, e que
são: (1) o peso das receitas fiscais em percentagem do PIB em Portugal e nos
outros países da União Europeia, até porque o défice pode resultar ou do
excesso de despesa ou de insuficiência de receita; (2) o peso das diferentes
categorias de impostos (directos e indirectos) em Portugal e nos restantes
países da União Europeia. Estes dados fundamentais não são referidos no
estudo, mas são muito importantes, por um lado, para se saber se o problema
do défice orçamental era apenas um problema de crescimento rápido das
despesas ou se resultava de um aumento insuficiente das receitas e, por outro
lado, se esse eventual insuficiente crescimento das receitas fiscais se devia
à reduzida importância das receitas que têm como origem os impostos directos
ou os impostos indirectos. Mas como esses dados fundamentais não interessavam
às conclusões que se pretendiam tirar, eles foram omitidos no relatório,
apesar deste estar recheado de dados do Eurostat sobre despesas. Eis um
exemplo do tipo de “objectividade” que caracteriza o relatório. Para além de tudo isto, o relatório da comissão
presidida pelo dr. Victor Constâncio encerra uma limitação grave. O de
considerar o problema do défice orçamental, como um problema desinserido da
realidade económica e social do País, quando ele é apenas o sintoma, a ponta
do iceberg, de problemas estruturais da economia e sociedade
portuguesa. A forma como o défice orçamental é tratado no relatório levará
certamente a ser encarado e tratado como um mero problema contabilístico, de
simples equilíbrio de receitas e despesas, da mesma forma como as finanças
públicas foram tratadas antes do 25 de Abril que levou, no passado, Portugal
a um grande atraso e, actualmente, só poderá determinar um agravamento maior
da situação económica e social. As medidas já anunciadas pelo governo, na
sequência do relatório, vão nessa direcção. MENOS 4.892 MILHÕES DE EUROS DE RECEITAS FISCAIS De acordo com o Eurostat (Comuniqué de presse,
15/2005), em 2003, as receitas fiscais em Portugal corresponderam a 38,1% do
PIB quando a média na União Europeia dos 25 países que a constituem atingiu
41,6% do PIB. E segundo o relatório de Victor Constâncio (pág. 10), em 2004,
a carga fiscal portuguesa correspondeu a 37,3% do PIB. No entanto, apesar do dado do relatório ser
inferior ao publicado pelo Eurostat, mesmo assim vai-se utilizar os dados do
Eurostat que dão um valor maior para a carga fiscal em Portugal (38,1% do
PIB). E isto porque nos permite fazer comparações com os outros países da
União Europeia. A diferença entre a carga fiscal média da União
Europeia (41,6% do PIB) e a carga fiscal portuguesa (38,1% do PIB) é de 3,5
pontos percentuais. Como cada ponto percentual do PIB corresponde em Portugal
a 1.397,9 milhões de euros (pág. 61 do relatório), então 3,5 pontos
percentuais corresponderão a 4.892,6 milhões de euros de receitas fiscais.
Tal era o acréscimo de receitas fiscais que o Estado Português obteria se a
carga fiscal em Portugal fosse, em percentagem do PIB, igual à média da U.E.
dos 25 países. Um montante que seria suficiente para reduzir o défice para um
valor muito próximo dos 3%. UMA OUTRA LEITURA DE ALGUNS DOS DADOS DO
RELATÓRIO VICTOR CONSTÂNCIO Como é evidente, a previsão de receitas fiscais
feitas pela própria comissão presidida pelo dr. Victor Constâncio determina
fortemente o valor do défice apresentado. E a previsão de receitas fiscais para 2005 feita
pela comissão é até inferior à constante do Orçamento elaborado pelo governo
PSD/PP. Assim tem-se: Previsão do governo PSD/PP: 33.834,3 milhões de euros; Previsão
da comissão Victor Constâncio: 33.810,4 milhões de euros (pág. 29 do
Relatório). Parece evidente que o próprio dr. Victor
Constâncio não acredita que as intenções continuamente repetidas de combate à
evasão e fraude fiscal declaradas pelo governo Sócrates tenham mais efeitos
práticos do que as do governo de Santana Lopes, o que não é nada abonatório
para o actual 1º ministro. No entanto, tudo isto dá já uma ideia da forma
como foi construído o défice de 6,8%. O segundo ponto importante decorre dos valores
anteriores. Segundo a comissão presidida por Victor Constâncio, para o ano de
2005, prevê-se que as receitas provenientes dos impostos directos
correspondam apenas a 36,2% das receitas fiscais totais e as que têm como
origem os impostos indirectos, os impostos mais injustos, correspondam a
63,8% das receitas fiscais totais. E isto antes do aumento dos impostos
indirectos anunciados pelo governo. E, de acordo com o próprio Eurostat, a
carga fiscal resultante de impostos indirectos é em Portugal superior em 8,1
pontos percentuais a idêntica carga fiscal média da União Europeia dos 25
países (comuniqué de presse, 15/2005, Eurostat), o que significa uma
maior injustiça fiscal em Portugal. O terceiro ponto prende-se com a perda de receita
pelo Estado que resulta da diminuição da taxa de IRC de 30% para 25% decidida
pelo governo do PSD/PP. De acordo com o próprio relatório a perda de receita
atingirá, em 2005, «–0,48 p.p. do PIB de receita» (pág. 63 do relatório), ou
seja, 670 milhões de euros de receita, isto é, pouco menos do valor que o 1º
ministro deu a conhecer na Assembleia da República que o défice apresentado
será reduzido em 2005 com todas medidas que tenciona implementar (passará,
segundo, ele de 6,8% do PIB para 6,2%). GOVERNO NÃO ANUNCIOU MEDIDAS CONCRETAS PARA
REDUZIR OS PRIVILÉGIOS FISCAIS QUE GOZAM AS EMPRESAS, MAS APENAS INTENÇÕES Face à previsão de défice anunciada – 6,8% do PIB
– embora construído da forma como já se referiu, o governo tinha dois
caminhos para aumentar rapidamente as receitas. O primeiro caminho consistia em alargar a base
tributável, ou seja, aumentar os rendimentos sujeitos a imposto, o que
conseguiria facilmente limitando, por ex., os prejuízos que as empresas podem
deduzir nos lucros e reduzindo os benefícios fiscais concedidos nomeadamente
às empresas. O segundo caminho era aumentar mais os impostos indirectos, cujo
valor é igual para todos, ricos ou pobres, quando adquirem o mesmo produto, o
que determina que seja efectivamente mais pesado para aquele que menos recebe.
E preferiu seguir o segundo caminho, ou seja, aumentar os impostos
indirectos, agravando assim a injustiça fiscal, como se mostra seguidamente. Para que se possa ficar com uma dimensão da
receita fiscal que o Estado perde devido à possibilidade legal que têm as
empresas de deduzirem nos lucros dos anos seguintes os prejuízos que tiveram
em anos anteriores, observem-se os dados do quadro seguinte. QUADRO I – Receita de
IRC que o Estado perderá devido aos prejuízos apresentados
pelas empresas em 3 anos (2001-2003)
Como mostram os dados divulgados pelo Ministério das
Finanças constantes do quadro anterior, o número de empresas que declaram
anualmente prejuízos é sempre muito superior a 100.000 e não tem parado de
crescer. Em três anos apenas (2001/2003) os prejuízos declarados por estas
empresas somaram 38.294 milhões de euros conforme mostram os dados do
Ministério das Finanças. De acordo com o art.º 47 do Código do IRC, «os
prejuízos fiscais apurados em determinado exercício são deduzidos aos lucros
tributáveis, havendo-os, de um ou mais dos seis exercícios posteriores».
Aplicando a taxa de IRC actualmente em vigor – 25% – esta possibilidade dada
às empresas poderá determinar uma perda de receita fiscal para o Estado, só
relativamente aos prejuízos de três anos constantes do quadro anterior, de
cerca de 9.574 milhões de euros (o correspondente a 6,9% do PIB de 2005).
Recorde-se que o período em que as empresas podem deduzir os prejuízos só foi
aumentado para 6 anos em 2001 (Lei 109-B/2001) pois antes o período era
menor, incluindo antes do 25 de Abril. Mas não é só desta forma que as empresas podem
reduzir os lucros sujeitos a IRC. Os grandes grupos económicos, mesmo quando
não têm prejuízos, podem adquirir empresas com prejuízos e assim deduzir nos
seus lucros os prejuízos das empresas que adquiriram. E isto porque de acordo com o n.º 1 do art.º 69
do Código do IRC «os prejuízos fiscais das sociedades fundidas podem ser
deduzidos dos lucros tributáveis da nova sociedade ou da sociedade
incorporante». Tal facto deverá ser autorizado pelo Ministério das Finanças:
No entanto de acordo com o n.º 7 do mesmo artigo «considera‑se
tacitamente deferido se a decisão não for proferida no prazo de seis meses».
Um perfeito paraíso para os grandes grupos económicos. E a situação atingiu
tal escândalo que o Ministério das Finanças se viu obrigado a emitir
recentemente instruções sobre esta matéria que não alteram a essência do
problema já que aquelas disposições continuam em vigor. Interessa recordar, porque isso é também
esclarecedor, que foi com o governo do PS de Guterres que esta norma, com
base na qual os grandes grupos económicos têm conseguido reduzir
significativamente o IRC que são obrigados a pagar, foi introduzida através
do Decreto Lei 221/2001. Mas os privilégios fiscais que continuam a gozar
determinadas entidades não se resumem aos indicados. De acordo a Lei do
Orçamento de 2005 do governo PSD/PP, 15% do lucro tributável dos bancos,
desde que tenham instalações na zona franca da Madeira, está sujeito apenas a
uma taxa de IRC de 2%, no lugar da taxa de 25%. Por outro lado, segundo o n.º
2 do art.º 10 do Código do IRS continuam isentas de imposto as mais valias
provenientes da venda de «acções detidas pelos titulares durante mais de 12
meses» e de «obrigações e outros títulos de dívida». O mesmo continua a
suceder com «as mais valias realizadas pelas SGPS e pelas SCR mediante a
transmissão onerosa (venda), de partes de capital de que sejam titulares,
desde que detidas por um período não inferior a um ano» (n.º 2 do art.º 31,
Estatuto Benefícios Fiscais); ou seja, lucros fáceis que não pagam imposto.
Entre 2000 e 2004, o Estado perdeu receitas fiscais no valor de 1.003 milhões
de euros devido aos benefícios fiscais concedidos só a nível do IRC. Enquanto se mantêm estes e outros privilégios
fiscais, os impostos indirectos vão sofrer já a partir de 1 de Julho de 2005
um importante agravamento que deverá dar um acréscimo de receitas fiscais ao
Estado que, anualizado, rondarão os 1.300 milhões de euros. E contrariamente
àquilo que os media divulgaram, o aumento do IVA, do ISP e do IA atingem
cerca de 80% dos bens adquiridos pelos portugueses e, alguns deles, duas
vezes como acontece com os combustíveis que sofre dois aumentos, um
determinado pelo aumento do ISP e outro pela subida do IVA. É evidente que este acréscimo de impostos
indirectos contribuirá para agravar ainda mais a forte injustiça fiscal que
já é muito grande em Portugal. Se adicionarmos estes 1.300 milhões de euros
aos impostos indirectos previstos para 2005 – 21.557,1 milhões de euros, pág.
52 do relatório – obtém-se 22.857,1 milhões de euros, o que significará que
em cada 100 euros de impostos cobrados 65 euros terão como origem impostos
indirectos e certamente provocará a subida da inflação e novos obstáculos ao
crescimento. EFEITO MERAMENTE SIMBÓLICO DO NOVO ESCALÃO NO IRS
COM TAXA DE 42% Observe-se com atenção os dados do quadro
seguinte sobre os rendimentos declarados pelos contribuintes para efeitos de
pagamento de IRS. QUADRO II – Repartição
do rendimento declarado para efeitos do pagamento de IRS por
categorias de rendimento em 1996 e 2003
Em 1996 cerca de 88,4% dos rendimentos declarados
para efeitos de IRS eram de trabalhadores por conta de outrém e de reformados;
em 2003, essa percentagem era de 87,5%, portanto a situação manteve-se
praticamente inalterável. Todos os outros rendimentos – profissionais livres,
de empresas, de capitais, de prédios, de mais‑valias – representavam
cerca de 12,5% dos rendimentos declarados em 2003. E para que se tenha uma
ideia da dimensão de injustiça interessa ter presente que a percentagem do
PIB, ou seja, da riqueza criada no País, que reverteu para os trabalhadores
sob a forma de remunerações em 2003 rondou apenas os 40%. Recebem 40% do PIB,
mas 71,4% dos rendimentos declarados para efeitos de pagamento de IRS no
mesmo ano são de trabalhadores. É neste contexto de fuga generalizada dos
rendimentos que não têm como origem o trabalho que terão de ser avaliados os
eventuais efeitos práticos da medida anunciada pelo 1º ministro de criar um
escalão com uma taxa marginal de 42% que só se aplicaria à parte do
rendimento tributável que ultrapassasse os 60.000 euros. Seria uma maneira,
segundo o governo, de distribuir os sacrifícios. No entanto, a lei fiscal continua a conter
disposições que permitem a quem tenha dinheiro e conhecimentos facilmente
escapar ao pagamento de tal taxa. Para isso basta criar uma sociedade
unipessoal e fazer passar por ela os seus rendimentos. O lucro tributável
apurado depois de deduzir todos os seus custos paga apenas uma taxa de IRC de
25% que é muito inferior aos 42%. E se quiser levantar os lucros da empresa
para usufruto próprio paga apenas IRS sobre metade pois, segundo o n. º1 do
art.º 40-A do Código do IRS, «os lucros devidos por pessoas colectivas e não
isentas de IRC … são apenas considerados em 50% do seu valor». Em resumo, paga uma taxa de IRC de 25% e depois
apenas metade do rendimento obtido e levantado é que paga IRS. Portanto, por
cada 100 euros de lucros que retire da empresa é apenas considerado como
matéria colectável sujeita a IRS 50 euros, o que fará descer este
contribuinte para escalões de rendimento muito menos elevados. É uma
importante ajuda dada pela lei fiscal para fugir ao pagamento de taxas
elevadas de IRS. Desta forma, o efeito da taxa de 42% anunciada com tanta
pompa pelo 1º ministro como forma de fazer pagar aqueles que mais recebem os
sacrifícios esvazia‑se para aqueles cujo rendimento não tenha como
origem o trabalho dependente. E não se pense que esta é uma situação única.
Para mostrar que não o é basta recordar o chamado branqueamento dos
dividendos que consiste, em termos gerais, na utilização de uma entidade
isenta do pagamento de IRC, nos termos do art.º 10 do Código do IRC, como,
por ex., uma fundação, por um contribuinte detentor de um elevado número de
acções. E o processo é o seguinte: (1) Antes da distribuição dos dividendos
“vende” as acções à fundação por um preço que inclui o valor dos dividendos a
receber; (2) Depois da fundação receber os dividendos “compra” pelo mesmo
preço. Desta forma não paga IRC porque no momento da distribuição dos
dividendos as acções estão na posse da fundação que está isenta do pagamento
de IRC. E o contribuinte vendedor/comprador está isento do pagamento de IRS
por mais valias pois, como já se referiu, basta as acções estarem na sua
posse um ano para ficar isento. Parece que a lei fiscal foi feita para
permitir o não pagamento de impostos desta forma. É urgente investigar também
a utilização abusiva destas normas legais para fugir ao pagamento de impostos
e não apenas dos que declaram valores inferiores aos reais no acto de compra
de uma habitação. Certamente haveria muitas surpresas entre o chamado “grupo
dos grandes empresários” deste País que não se coíbem de dar conselhos aos
outros. E os resultados estão à vista. De acordo com
dados do Ministério das Finanças, já citado no nosso estudo anterior, os
rendimentos médios anuais declarados em 2003 pelos contribuintes para efeitos
de pagamento de IRS foram os seguintes: (a) Trabalhadores por conta de
outrém: 11.350 euros; (b) Reformados: 8.506 euros; (c) Profissionais livres e
empresários: 6.022 euros; Senhorios: 4.969 euros; (d) Detentores de
rendimentos de capitais: 590 euros; (e) De mais valias : 5.618 euros. São
sempre os trabalhadores que mais declaram e mais pagam, o que prova que a
luta contra a fraude e a evasão fiscal em Portugal, apesar de tantas
declarações oficiais, é ainda um objectivo longínquo. ________ ESCLARECIMENTO: Devido a questões que me têm sido
levantadas esclareço, mais uma vez, que elaboro estes estudos como
economista, ou seja, como especialista de economia, e não a qualquer outro
título. |
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