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26/04/2005 As medidas anunciadas pelo
governo para combater a evasão e a fraude contributiva na
Segurança Social são insuficientes Eugénio Rosa
O governo PS acabou de anunciar aquilo a que
chamou Plano Nacional de Prevenção e Combate à Fraude e Evasão Contributivas
e Prestacionais (PNPCFECP) que, embora integrando algumas medidas positivas,
é claramente insuficiente quer para combater com eficácia a evasão e a fraude
contributiva quer para enfrentar os problemas da Segurança Social resultantes
da desaceleração económica e do aumento do desemprego. E para concluir isso basta ter presente o
seguinte. É IMPORTANTE DISTINGUIR ENTRE DÍVIDAS E FRAUDE E
EVASÃO As dívidas à Segurança Social são calculadas com
base na comparação entre aquilo que as empresas declaram que devem e aquilo
que pagam à Segurança Social. E o que declaram que devem consta da Declaração
de Remunerações que são obrigadas a enviar mensalmente, através da Internet,
à Segurança Social, que tem o número de contribuinte da empresa, o número da
segurança social de cada trabalhador, os nomes dos trabalhadores, as suas
categorias profissionais, os dias trabalhados, as remunerações pagas, os
descontos que a empresa fez aos trabalhadores e o valor da contribuição da
empresa para a Segurança social. É precisamente a soma do valor dos descontos
feitos aos trabalhadores mais a contribuição da empresa que consta dessa
declaração enviada que é o valor que cada empresa devia pagar à Segurança
Social e que, comparando com o que pagou efectivamente, se obtém o que deve,
ou seja, a dívida das empresas à Segurança Social. De acordo com dados fornecidos pelo ministro da
Segurança Social e do Trabalho, a dívida das empresas à Segurança Social, calculada
desta forma, atinge, neste momento, cerca 3.300 milhões de euros, ou seja,
660 milhões de contos (Jornal de Notícias de 23 de Abril de 2005). Mas a evasão e a fraude contributiva não é isto.
As empresas e os particulares que cometem fraude e evasão não declaram nada à
Segurança Social, pois não apresentam as Declarações de Remunerações
referidas anteriormente que são obrigados a enviar à Segurança Social, ou, se
as apresentam, os dados que constam delas ou são falsos ou são incompletos.
Em relação a estas empresas, como a Segurança Social não conhece a sua dívida
efectiva porque não recebe das empresas e dos trabalhadores a informação
necessária, o que se pode fazer é uma estimativa da receita perdida devido à
fraude e evasão. É essa estimativa que vai-se procurar fazer com o
objectivo de tornar claro qual a dimensão da perda de receitas que a
Segurança Social está a sofrer anualmente. AS CONTRIBUIÇÕES E DESCONTOS NÃO PAGOS À
SEGURANÇA SOCIAL EM 2004 ATINGIRAM 2.888 MILHÕES DE EUROS Para se poder fazer uma estimativa daquilo que
chamamos receita potencial da Segurança Social tem-se que estimar o volume de
remunerações pagas anualmente no nosso País em cada um dos últimos anos,
assim como a parte dessas remunerações que, por lei, não estão obrigados a
contribuir para a Segurança Social. As remunerações que não estão sujeitas a
“descontos” e a pagar contribuições para a Segurança Social são as dos
trabalhadores da Administração Pública que o fazem para a Caixa Geral de
Aposentações, e uma parte das remunerações dos trabalhadores do sistema
bancário cuja segurança social está coberta por fundos de pensões controlados
pelos respectivos bancos. Deduzindo às “Remunerações Totais do País” as
remunerações dos trabalhadores da Administração Pública, assim como as dos
trabalhadores bancários abrangidos por fundos de pensões, bem como mais uma
pequena parcela para fazer face a outros pequenos regimes, obtém-se os
valores constantes da coluna com o título de “Remunerações sujeitas a
descontos para a Segurança Social” do quadro I. Depois para calcular aquilo que a Segurança
Social devia receber aplica-se ao valor das remunerações referidas
anteriormente a Taxa Social Única, ou seja, a taxa global de 34,75%.
Seguidamente deduz-se a este valor assim obtido o valor dos descontos e
contribuições efectivamente recebidos pela Segurança Social, obtendo-se os
valores que constam da coluna com o titulo “RECEITA PERDIDA” do quadro
seguinte. QUADRO I – Estimativa
da receita potencial (que podia receber) da Segurança Social e receita
efectiva da Segurança Social (a que recebeu) entre 1999 e 2004
As conclusões que se tiram do quadro anterior são
as seguintes. Considerando o período 1999‑2004, a Segurança Social
perdeu, devido à fraude, à evasão, à não cobrança, a isenções, e a existência
de uma multiplicidade de taxas de privilégio (mais de 40 taxas diferentes
todas elas inferiores à Taxa Social Única), etc., receitas avaliadas em cerca
de 12.470 milhões de euros (mais de 2.500 milhões de contos), portanto em
apenas 6 anos. E esta perda de receita (contribuições não
cobradas), no lugar de diminuir, até tem aumentado. Efectivamente, este
volume de receita potencial não cobrado tem aumentado de uma forma contínua
atingindo, em 2004, cerca de 2.880 milhões de euros (579 milhões de contos),
ou seja, mais 62,7% do que em 1999. É certo que este número é um valor indicativo,
mas ele dá bem uma ideia da dimensão da receita potencial que a Segurança
Social poderia obter com um sistema de cobrança eficaz que combatesse
efectivamente a evasão e a fraude contributiva, e que conseguisse cobrar a
receita declarada e que eliminasse a multiplicidade de taxas de contribuição
muito mais baixas que a Taxa Social Única que continuam a usufruir grupos
privilegiados da população, os quais contribuem, nomeadamente as entidades
patronais, para a Segurança Social com muito menos do que a Taxa Social
Única, mas cujas pensões de reforma são calculadas da mesma forma que as dos
trabalhadores por conta de outrém. A simples comparação entre o valor da dívida das
empresas à Segurança Social tornado público pelo ministro da Segurança Social
em Abril de 2005 – 3.300 milhões de euros –, que é uma dívida acumulada ao
longo de vários anos, e os valores estimados de perda de receita potencial
pela Segurança Social em apenas 6 anos – 12.470 milhões de euros – mostra que
aquela dívida representa apenas uma pequena parcela da elevadíssima receita
potencial que a Segurança Social está a perder. O REGIME DOS INDEPENDENTES SÓ NOS ÚLTIMOS 10 ANOS
DEVE TER GERADO UM DÉFICE À SEGURANÇA SOCIAL SUPERIOR A 1.500 MILHÕES DE
EUROS No 4º trimestre de 2004, de acordo com as
Estatísticas de Emprego publicadas pelo Instituto Nacional de Estatística,
existiam em Portugal 899.000 trabalhadores independentes, conhecidos também por
“trabalhadores de recibo verde” e denominados pelo INE como “trabalhadores
por conta própria como isolado”. De acordo com previsões constantes do Livro
Branco da Segurança Social (pág. 113) este regime deve ter gerado à Segurança
Social, só nos últimos 10 anos, um défice superior a 1.500 milhões de euros a
preços actuais (mais de 300 milhões de contos), estando este défice a ser
suportado pelas receitas do regime geral dos trabalhadores por conta de
outrém. Este regime beneficia fundamentalmente as entidades
patronais, que deixam assim de ter de contribuir para a Segurança Social,
tendo o trabalhador, que em muitos casos exerce as mesmas actividades e é
sujeito às mesmas condições que um trabalhador por conta de outrém, de pagar
o seu desconto para a Segurança Social assim como a contribuição que devia
ser paga pela empresa onde trabalha. Como se sabe existem actualmente dois esquemas de
protecção para os trabalhadores independentes que são: (1) O esquema
obrigatório de prestações em que o trabalhador desconta 25,4% da remuneração
convencional declarada, tendo direito às prestações de maternidade, de
paternidade, de adopção, de invalidez, de velhice, de morte e de doenças
profissionais; (2) Esquema alargado de prestações, em que o trabalhador tem
de descontar 32% da remuneração convencional declarada, tendo direito, para
além das prestações do esquema anterior, também ao subsídio de doenças. A remuneração a que se aplica aquelas
percentagens é a chamada remuneração convencionada ou fictícia, que muitas vezes
não corresponde à que o trabalhador aufere, já que é uma remuneração que se
obtém multiplicando o salário mínimo nacional por um número que pode variar
de 1 a 12, escolhendo o trabalhador livremente o valor com base no qual
pretende fazer o desconto para a Segurança Social. A medida proposta pelo governo é que o valor mais
baixo não pode corresponder a um salário mínimo nacional com actualmente
sucede, mas tem de ser um salário e meio. É evidente que esta medida não resolve o problema
do défice persistente que existe no regime dos independentes. A primeira
coisa a fazer seria tornar as Contas da Segurança Social transparentes, o que
não sucede actualmente, autonomizando no Orçamento e naquelas Contas o regime
dos independentes (esta obrigação consta do art.º 3 do Decreto Lei 328/93,
embora nunca tenha sido cumprida a nível do Orçamento e das Contas da
Segurança Social) assim como em relação a cada um dos outros regimes, para
que se pudesse saber verdadeiramente quais são as receitas e despesas de cada
regime, o que actualmente não sucede. Depois haveria que tomar medidas para
que os regimes contributivos pudessem ser financeiramente auto‑sustentáveis,
o que actualmente não sucede com alguns deles, tendo o regime dos
trabalhadores por conta de outrém abrangidos pela Taxa Social Única de
financiar outros regimes. Em relação ao regime dos independentes, as
medidas a implementar para garantir a sustentabilidade financeira seriam
nomeadamente as seguintes: (1) Tornar público qual é o défice anual real deste
regime que se continua a ignorar ou a manter em segredo; (2) Os descontos
para a Segurança Social deste regime deviam passar a ser feitos com base em
remunerações reais e não convencionais ou fictícias como actualmente sucede,
e como vai continuar a suceder com a proposta do governo; (3) As entidades
que utilizam trabalhadores com recibos verdes deviam suportar a parte das
contribuições patronais para a Segurança Social, que agora são pagas pelos
trabalhadores, pelo menos a partir de um determinado valor, à semelhança do
que já sucede actualmente a nível do IVA que, a partir de um determinado
valor, o trabalhador começa a facturar também o imposto e a entregá-lo ao
Estado. AS MEDIDAS INSUFICIENTES DO “PNPCFECP” DO GOVERNO
E O QUE É NECESSÁRIO PARA SE COMBATER EFICAZMENTE A FRAUDE E A EVASÃO
CONTRIBUTIVA Contrariamente àquilo que o governo pretende
fazer crer, um verdadeiro combate à evasão e fraude a nível quer da Segurança
Social quer fiscal não se faz apenas com “ambição e inteligência” , mas
fundamentalmente com meios e firmeza política. Em relação à firmeza política, e relativamente às
medidas anunciadas, a sua insuficiência parece ser manifesta para alcançar
resultados com algum significado, até porque elas estão mais direccionadas
contra os trabalhadores que, segundo o governo, abusam dos subsídios de
doença ou fazem biscates quando estão a receber o subsídio de desemprego. Não
se está a dizer que não seja necessário moralizar o sistema também neste
campo. Mas o que se está a afirmar é que os verdadeiros ganhos a obter para a
Segurança Social não serão certamente neste campo, mas fundamentalmente no
combate à fraude e evasão contributiva que continuam a praticar impunemente
milhares e milhares de empresas. E neste campo é necessário um Plano muito mais
ambicioso e com mais meios do que o apresentado pelo governo. Entre algumas das medidas necessárias,
destacam-se nomeadamente as seguintes: 1. Cruzamento sistemático,
e não pontual, dos dados quer da declaração de início de actividades quer das
declarações de custos e proveitos para efeitos de IRC entregues à
Administração Fiscal com os dados da inscrição e da declaração de
remunerações à Segurança Social. Isto, para poder ser realizado, exige que a
nível da Administração Fiscal exista uma base de dados informática nacional
única com dados de todos os contribuintes e que a nível da Segurança Social
exista também uma base nacional única com dados de todos os contribuintes e
que, para além disso, exista também uma chave comum às duas bases de dados,
que poderá ser o número de contribuinte de pessoa colectiva. Tudo isto é
necessário para se poder actuar com “ambição e inteligência”, para usar as
palavras do 1º ministro, mas parece que ainda não existe e no Plano do
governo não constam prazos. 2. Um reforço grande do
serviço de inspecção da Segurança Social, cuja capacidade de intervenção foi
em grande parte destruída pelo governo PSD/PP, já que os trabalhadores destes
serviços que se aposentaram não foram substituídos, encontrando-se neste
momento estes serviços extremamente fragilizados. No entanto, o Plano
apresentado pelo governo não refere quaisquer medidas neste campo, e o
combate contra a fraude e evasão envolve muito trabalho no terreno, com
deslocações às empresas, e sem meios humanos, equipamentos e viaturas é
impossível realizá-lo. 3. Uma perfeita
articulação entre a inspecção tributária e a inspecção da Segurança Social de
forma a tirar partido de sinergias (Porque razão a inspecção tributária,
quando faz o levantamento das dívidas fiscais, não faz também das dívidas à
Segurança Social?), o que não é nem considerado no Plano apresentado pelo
governo. 4. A possibilidade de cada
beneficiário, ou seja, trabalhador saber se o desconto que a entidade
patronal fez na sua remuneração foi entregue à Segurança Social através da
utilização do seu cartão de segurança social, à semelhança do que faz numa
caixa de Multibanco quando pretende saber se o seu ordenado já foi depositado
pela entidade patronal (em alternativa, enquanto isso não sucedesse, a
entidade patronal deveria ser obrigada a afixar mensalmente na empresa, em
lugar acessível a todos os trabalhadores, uma cópia da declaração de
remunerações acompanhada do recibo de pagamento à Segurança Social). Na entrevista que o ministro da Segurança Social
e do Trabalho deu à SIC afirmou «que a situação da Segurança Social é de um
equilíbrio difícil» (Diário de Notícias, 23.04.2005). Esperemos que a
insuficiência das medidas do Plano apresentado pelo governo que ficou clara
neste estudo e, consequentemente, também a previsível insuficiência a nível
de resultados, não venha a ser utilizada mais tarde para justificar medidas
contra os direitos dos trabalhadores (ex.: redução de direitos, aumento de
descontos, subida dos impostos que mais atingem os trabalhadores, etc.). |
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