|
Informação Alternativa |
|
Mundo |
|
21/08/2005 O consenso depois do consenso - Texto preparado para uma visita à Argentina – Se existe actualmente um consenso sobre quais são as estratégias com
mais probabilidades de promover o desenvolvimento dos países mais pobres do mundo,
é o seguinte: só há consenso a respeito de que o Consenso de Washington não
trouxe respostas. As suas receitas não eram necessárias nem suficientes para
um crescimento com êxito, embora cada uma das suas políticas tivessem sentido
para determinados países em determinados momentos. Ao referir-me ao Consenso de Washington, refiro‑me
evidentemente à apresentação excessivamente simplificada das recomendações
dos organismos financeiros internacionais e do Tesouro dos Estados Unidos,
especialmente durante o período da década de oitenta e princípios dos anos
noventa. Sejam quais forem o seu conteúdo e a sua intenção originais, em
redor do mundo e na mente da maioria das pessoas, o termo passou a ser tomado
como referência das estratégias de desenvolvimento centradas nas
privatizações, na liberalização e na macro‑estabilidade
(principalmente a estabilidade de preços); um conjunto de políticas pregadas
com base numa grande fé (mais forte do que o justificável) nos mercados
livres de restrições e encaminhadas a reduzir, inclusive ao mínimo, o papel
do governo. Essa estratégia de desenvolvimento contrasta marcadamente com as
exitosas estratégias implementadas no leste da Ásia, onde o Estado
desenvolvimentista assumiu um papel activo. Se o Consenso de Washington teve os seus frutos, ainda não se gozou
deles ou pelo menos os cidadãos médios de muitos dos países ainda não o
fizeram. Países como a Bolívia, que se encontraram entre os seus primeiros
seguidores, ainda perguntam: “Sentimos a dor, quando nos toca a recompensa?”.
Se as reformas expuseram os países a um maior risco, evidentemente não lhes
deram as forças para uma recuperação rápida; na América Latina no seu
conjunto seguiu‑se quase meia década de queda no rendimento per
capita. Como os fracassos –especialmente as crises, primeiro a mexicana,
depois as do leste asiático, a da Rússia e depois a da Argentina – puseram de
manifesto que nem tudo ia bem, os defensores do Consenso de Washington
sucessivamente trataram de mudar a receita, propondo diferentes versões de um
Consenso de Washington “plus”. O México demonstrou que ainda que um país
tivesse o seu edifício fiscal em ordem e mantivesse a inflação sob controle,
podia sofrer uma crise. O problema, supostamente, era a falta de poupança interna. Mas
quando os países do leste asiático enfrentaram as suas crises – países com os
níveis de poupança mais altos do mundo – procurou‑se uma nova
explicação. Agora tratava‑se de uma falta de transparência
(aparentemente esquecendo que a última série de crises se tinha produzido nos
países nórdicos, que se encontravam entre os mais transparentes do mundo). A
culpa tinham‑na as instituições financeiras débeis, mas se essas
instituições financeiras débeis se encontravam nos Estados Unidos e noutros
países industriais avançados, que esperança ficava para os países em
desenvolvimento? Nessa altura, os conselhos do Consenso de Washington, do FMI
e do Tesouro dos Estados Unidos soavam vazios: ex post, sempre podiam
encontrar alguma falha e acrescentar algo à lista, cada vez mais extensa, de
coisas que os países deviam fazer. Embora os pontos fossem atendíveis – melhoras na governança
corporativa e na transparência seriam benéficas –, nos anos seguintes tornou‑se
cada vez mais evidente que a política, mais do que a análise económica, era o
que estava por detrás da montagem da agenda. A título de exemplo: enquanto
impulsionavam um organismo encarregado de velar pela transparência, o FMI e o
Tesouro dos Estados Unidos continuavam entre as instituições públicas menos
transparentes. Com frequência, o tema da equidade foi recusado liminarmente. Uma
sociedade em que a grande maioria dos cidadãos empobrece – mas na qual as
coisas correm tão bem a uns poucos no nível superior que os rendimentos
médios aumentam –, está melhor do que uma em que as coisas correm melhor à
grande maioria? Embora possam existir desacordos – e aqueles que estão nos
níveis muito superiores bem podem ressaltar que o rendimento médio é o
parâmetro adequado de medição–, a possibilidade de que os aumentos do PIB talvez
não beneficiem a maioria das pessoas significa que não podemos simplesmente
ignorar as questões relativas à distribuição. Alguns economistas argumentavam
que as preocupações de índole distributiva podiam ignorar‑se, já que
acreditavam na economia do gotejo; de alguma maneira todos beneficiariam; uma
maré crescente levantaria todas as embarcações. Mas as provas contra este
tipo de economia tornaram‑se esmagadoras, pelo menos no sentido de que
um aumento nos rendimentos médios não chega para elevar os rendimentos dos
pobres durante períodos bastante prolongados. O Consenso de Washington representou um avanço em certo sentido
relativamente a anteriores perspectivas sobre o desenvolvimento, que viam uma
grande diferença de recursos entre os países desenvolvidos e os menos
desenvolvidos. Foi por isso que se pôs um “banco” no centro dos esforços do
mundo por promover o desenvolvimento; permitiria que houvesse mais recursos
disponíveis. Um ponto interessante é que a criação do Banco Mundial (e do
FMI) reflectiu um reconhecimento da importância das falhas do mercado. Se o
modelo neoclássico fosse correcto, a escassez de capital ver‑se‑ia
reflectida em maiores retornos sobre o capital e os mercados privados
garantiriam o fluxo de capitais dos países industrializados avançados e ricos
em capital para o mundo em desenvolvimento e pobre em capital. Mas
especialmente no momento da fundação do Banco Mundial esses fluxos eram
limitados; e inclusive na época dourada temporária dos fluxos de capital, em
meados da década de noventa, antes da crise financeira global, os fundos iam
principalmente para uma quantidade limitada de países e para tipos limitados
de investimentos. Aparentemente muitos países enfrentavam restrições de
crédito. (Neste sentido, foi irónico que os organismos internacionais
baseados no reconhecimento de uma falha do mercado baseassem tanto da sua
análise em modelos que não prestavam suficiente atenção a essas falhas.) No entanto, em princípios da década de oitenta reconhecia‑se
que os projectos não chegavam. Foi assim que o Consenso de Washington se
centrou nas políticas. Quando falharam as políticas de Washington, argumentou‑se,
tal como já destacamos, que estas políticas deviam suplementar‑se com
políticas adicionais, o Consenso de Washington Plus. O que se acrescentava
dependia da crítica que se formulava, da natureza da falha que se reconhecia.
Quando não se produzia o crescimento, acrescentavam-se «reformas de segunda
geração, incluindo políticas de concorrência para acompanhar a privatização
dos monopólios naturais». Quando se assinalavam problemas de equidade, o plus
incluía a educação feminina ou melhores redes de segurança. Quando todas estas versões do Consenso de Washington também não
conseguiram o objectivo, acrescentou‑se um novo nível de reformas: era
necessário ir além dos projectos e políticas, para chegar às instituições,
incluindo as instituições públicas e seu governo. Em certas formas, isto representava uma nova mudança fundamental de
perspectiva, mas em certas outras era a continuação da mesma mentalidade. O
Estado tinha sido longamente considerado como o problema e os mercados como a
solução. As perguntas deveriam ter sido: o que podemos fazer para melhorar a
eficiência dos mercados e do Estado e como deveria mudar esse equilíbrio ao
longo do tempo, à medida que melhoram os mercados e as competências dos
governos? Em lugar de fazer essas perguntas, o Consenso de Washington tinha
ignorado as falhas do mercado, vendo o governo como o problema e propondo o
recuo em grande escala na participação do Estado. Tardiamente, reconheceu-se
a necessidade de melhorar o Estado, e o facto de que muitos dos estados em
que não se estava a dar o desenvolvimento, não padeciam de demasiado governo,
mas de demasiado pouco governo. Mas subsistia uma falta de equilíbrio. Por
exemplo, em lugar de se perguntar se se podiam fortalecer os sistemas de
aposentadorias estatais, continuou-se a prestar atenção às privatizações;
quando se notaram as falências das aposentadorias privadas (os seus altos
custos administrativos, problemas de selecção adversa, a falta de protecção
para os aposentados contra os riscos da volatilidade do mercado ou de
inflação, as dificuldades para impedir a fraude), os problemas foram
ignorados, ou então tentou‑se abordar as falhas do mercado,
simplesmente dando por adquirido que seria mais fácil fazer funcionar os
mercados que as instituições públicas. Também não se reconheceu suficientemente o vínculo entre as
políticas e as instituições (ou as instituições e a sociedade). Dizia‑se
aos países que deviam ter boas instituições e exibiam‑se exemplos de
boas instituições, mas não havia muito para dizer sobre como criar essas
instituições. Era fácil instruir os países sobre boas políticas: simplesmente
reduzir o déficit orçamental. Mas um apelo a ter instituições honestas não
permitia ir demasiado longe. Do mesmo modo que havia controvérsias sobre o
que se queria dizer com “boas políticas”, também havia controvérsias a
respeito do significado de “boas instituições”. Dizia‑se aos países
que fossem democráticos, mas não há tema mais importante para os cidadãos da
maioria dos países em desenvolvimento do que o seu desempenho económico e foi‑lhes
dito que um ingrediente central, a política monetária, era demasiado
importante para se confiar nos processos democráticos. Como parte da
condicionalidade imposta para receber empréstimos, deu‑se aos países
prazos circunscritos para reformar os seus programas de segurança social ou
para privatizar ou modificar os estatutos dos seus bancos centrais, para
realizar reformas que as democracias de muitos países industriais avançados
tinham recusado. Não se reconheceu que ao propor tais exigências se punha as
instituições públicas numa situação de resolução impossível: se não cumpriam,
perdiam credibilidade, já que eram acusadas de não fazer o correcto para o
seu país; se acediam às exigências, perdiam credibilidade, já que parecia que
simplesmente seguiam as ordens dos novos amos coloniais. Quando as reformas fracassaram no cumprimento do prometido, tal como
sucedeu num país atrás de outro, os governos voltaram a perder credibilidade.
Assim, as debilidades das instituições públicas foram causadas em parte pelas
instituições de Washington. Assim, mesmo quando o Consenso de Washington
começou a ampliar a lista do que havia que fazer, as suas perspectivas
continuaram a ser demasiado estreitas. Eram necessárias metas mais amplas e
mais instrumentos ainda. Tornava-se necessária uma mudança mais fundamental
de mentalidade. O problema também foi ilustrado pelas confusões entre fins e
médios. Muitas vezes, as privatizações e a liberalização tomaram‑se
como fins em si mesmos e não como meios. ELEMENTOS DE UM CONSENSO Até agora tenho descrito vários elementos de um consenso emergente,
ou pelo menos de uma perspectiva de ampla aceitação, sobre as insuficiências
do Consenso de Washington. Levando a análise um passo além, também existe um
consenso sobre dois dos problemas subjacentes: uma crença excessiva no
fundamentalismo de mercado e nas instituições económicas internacionais que
criaram regras de jogo injustas e impuseram políticas frustradas,
especialmente aos países em desenvolvimento que dependem delas e dos doadores
para receber assistência. Embora muitas das políticas dos países em desenvolvimento
tenham elas mesmo contribuído para o seu próprio fracasso, torna-se
necessário reconhecer as dificuldades do desenvolvimento. Noutro trabalho já escrevi em profundidade sobre as causas destes
fracassos, o papel das diferenças honestas na análise económica, na
interpretação da evidência estatística e das experiências históricas, contra
o papel da ideologia e os interesses criados. Nos últimos anos, a disciplina
da economia prestou mais atenção às instituições, aos incentivos das
instituições e dentro delas e às relações entre governança, desenho
organizativo e comportamento organizativo. Ditas análises lançam luz sobre o
comportamento do FMI e da OMC. Um aspecto preocupante não é só o que se fez
mas o que não se fez, por exemplo não enfrentar os problemas colocados pelo
sistema internacional de reservas, os defaults soberanos e a
insuficiência do sistema mediante o qual se compartilham os riscos da taxa de
juros e de flutuações do tipo de mudança entre os países desenvolvidos e os
menos desenvolvidos. Há vários elementos mais de um consenso pós‑Washington.
O primeiro é que não se pode chegar a uma estratégia de desenvolvimento
exitosa simplesmente dentro dos limites de Washington, mas que esta terá que
assegurar a participação do mundo em desenvolvimento de maneira importante e
significativa. O segundo elemento é que as políticas que aplicam uma mesma solução
para tudo estão condenadas ao fracasso. As políticas que funcionam num
determinado país talvez não funcionem noutro. Efectivamente, inclusive quando
o contraste entre o sucesso das economias do leste asiático – que não
seguiram o Consenso de Washington – e as que o fizeram se torna cada vez
mais claro, sempre fica a pergunta de até que ponto as políticas que
funcionaram tão bem ali se podem transferir para outros países. Um terceiro
elemento é que há determinadas áreas em que as ciências económicas ainda não
forneceram teorias suficientemente fortes ou comprovações empíricas que
resultem num amplo consenso a respeito do que devem fazer os países. Pode
haver um amplo consenso contra o “proteccionismo excessivo” que unicamente
atende aos interesses de certos grupos de interesse, mas não há consenso a
respeito de que uma liberalização rápida, especialmente num país com alto
desemprego, permitiria um crescimento económico mais veloz. Talvez só gere
maior desemprego. O argumento habitual de que a liberalização liberta
recursos para que estes vão de sectores protegidos e improdutivos para
sectores de exportação mais produtivos não convence, quando já há vastos
recursos não utilizados disponíveis. Nestes casos, existe um consenso emergente: deve-se dar aos países
uma margem para experimentar, para utilizar o seu próprio critério, para
explorar o que pode funcionar melhor para eles. Embora talvez não seja
possível formular receitas simples aplicáveis a todos os países, pode haver
determinados princípios e um conjunto de instrumentos que possam adaptar-se
às circunstâncias de cada país. Esta conferência dá‑nos uma
oportunidade de explorar alguns dos princípios possíveis, algumas das
reformas possíveis, tanto nas políticas implementadas por países individuais
como pela comunidade global. Ao abordar cada uma destas questões, espero que possamos fazê-lo sem
recorrer aos estereótipos e ao senso comum, que com tanta frequência carecem
de um adequado fundamento teórico ou de provas e que dominaram o debate
nestas áreas durante tanto tempo. Nos ocuparemos de dois conjuntos de questões: em primeiro lugar, o
que pode fazer cada país, por si mesmo, para aprofundar um desenvolvimento
sustentável, estável, equitativo e democrático? Ao abordar esta problemática,
os países em desenvolvimento devem encarar o mundo tal como é, com as
desigualdades do sistema global de comércio e as instabilidades do sistema
financeiro global. Mas isso leva‑nos à segunda pergunta: como deveria
redesenhar-se a arquitectura económica global, para fazer com que a economia
global seja mais estável, para promover a equidade entre os países e para
aumentar a capacidade dos países em desenvolvimento de ir em busca dos seus
objetivos e especialmente os de desenvolvimento sustentável, estável,
equitativo e democrático? Embora no curto espaço desta conferência nem sequer
possamos abordar todas as facetas desta pergunta, podemos tratar, ou pelo menos
referir-nos sumariamente, algumas das reformas centrais, incluídas (ou
especialmente) as reformas no governo global. AS BASES PARA UM NOVO CONSENSO (subnota) O fracasso da reforma não foi simplesmente um produto da má sorte
ou, como gostariam de dizer os defensores do Consenso de Washington, de uma
implementação inadequada. O menos que se pode esperar das políticas é que
estejam bem formuladas, para que, simples mortais, possamos aplicá-las no
volátil ambiente em que vivemos. No entanto, os fracassos foram ainda mais
fundamentais: tiveram a ver com o que se incluiu e com o que não se incluiu
na agenda, com o que se sublinhou e com o que não se destacou. Muitas das
“reformas” em que se centrou a atenção contribuíram para exacerbar os
problemas da região. Argumentei que é preciso formular um conjunto de políticas
económicas que reflictam um maior equilíbrio entre os mercados e o Estado;
que reconheçam o papel fundamental que ambos devem desempenhar para que a
economia funcione e aceitem que esse papel possa mudar com o tempo, de acordo
com a solidez das instituições tanto do sector público como do privado; e que
reconheçam assim mesmo que as estratégias de desenvolvimento devem apontar
para o fortalecimento simultâneo de ambos os sectores. Também é necessário
que deixemos de concentrar-nos excessivamente na inflação, para prestar mais
atenção à criação de empregos; e que não pensemos tanto na restruturação e na
privatização das empresas existentes, mas mais na criação de empresas novas.
Devemos afastar-nos da teoria económica da filtragem ou gotejo e centrar a
nossa atenção na pobreza em todas as suas dimensões, no convencimento de que
não podemos separar as políticas económicas do seu contexto social e
político. O desenvolvimento não consiste unicamente em acumular capital e
atribuir os recursos de maneira mais eficiente, embora ambos os aspectos
sejam importantes. O desenvolvimento representa uma transformação da
sociedade. O Consenso de Washington fez caso omisso destas dimensões. De
certo modo acreditava que se permitíssemos que os mercados funcionassem
sozinhos, os países conseguiriam desenvolver-se. Isso não sucedeu e nunca
antes sucedeu. No entanto, alentou-se ou obrigou‑se os países a
centrar a atenção num programa económico restringido e portanto errado, e
dessa maneira perderam‑se de vista os objetivos mais amplos da reforma
social, na qual teriam tido maior relevo a reforma agrária, a educação e os
direitos políticos e económicos. Hoje em dia reconhecemos a estreita vinculação que existe entre os
processos económicos, sociais e políticos. Examinam‑se abertamente os
problemas que os diferentes regimes políticos colocam. No entanto, não se
prestou a devida atenção ao papel que desempenham as políticas, incluídas as
políticas económicas, na configuração do regime político, nem às repercussões
que teve no processo político a maneira como se impuseram as reformas. Na
Rússia, alguns impulsionaram a ideia da privatização rápida, sem se
preocuparem pela forma como se faria, na ingénua convicção de que, uma vez
que o Estado renunciasse ao controle dos direitos de propriedade privada,
prevaleceria o império da lei. Isso não sucedeu, como era de prever. Não foi
Rockefeller quem promoveu as leis anti‑monopolistas em finais do
século XIX, e não foi Gates quem preconizou a aplicação efectiva de ditas
leis hoje em dia. Foi, e continua a ser, a classe média que apoiou com maior
afinco o império da lei, e foi a classe média que foi devastada por algumas
das políticas do Consenso de Washington. Se o desenvolvimento é efectivamente
a transformação da sociedade, devemos reflectir cuidadosamente sobre o que
entranha essa transformação e pensar no modo de promovê-la mais eficazmente.
A agenda de reforma neoliberal nem sequer conseguiu os seus objetivos mais
limitados de promoção do crescimento. Ao pensar nas medidas que deveriam
substituí-la, é preciso que nos afastemos da visão estreita em que se
inspirava esse programa. Ao reformar a agenda económica, teremos que a
localizar dentro do contexto mais amplo em que deve habitar. _______ * Prémio Nobel de Economia 2001, autor de Globalização – a grande desilusão e Rumo a um novo paradigma. |